我国推行合同能源管理的问题与对策研究分析

　　一、引言

　　能源是国家经济发展的基础和命脉，节能减排是促进资源环境与经济社会可持续发展的重大战略措施。面对全球气候变暖形势日益严峻的状况，国际能源机构警告说若不能遏制全球变暖，每年就要在此方面浪费5000亿美元。我国是世界上仅次于美国的第二大能源消费国，也是能源效率较低的国家，总体能源利用率为33%左右，比发达国家低约l0个百分点。根据《世界经济年鉴2008－2009年》的数据，2007年美国、中国、日本、印度每创造1亿美元单位GDP的能源消耗量分别为2.04、7.88、0.99、5.22万吨标油，世界平均水平为2．81万吨标油。就是说，创造1亿美元单位GDP，中国能源消费量分别是日本、美国、印度的7.9、3.86和1.51倍，是世界平均水平的2.8倍。

　　合同能源管理(Energy Performance Contracting，简称EPC；在国内又称EMC)发源于上世纪70年代中期的美国，是一种基于市场的节能新机制，即由专业的节能服务公司(在国外为Energy Services Company，简称ESCo；在国内为Energy Management Company，简称EMCo)与用能单位签订合同，为其提供节能项目用能状况的诊断、设计、融资、改造、施工、设备采购、安装调试、运行管理、人员培训、节能量测量和验证等服务并保证节能量或节能率，用能单位保证以节能效益向节能服务公司支付项目投资和合理利润的市场化节能机制。合同能源管理作为一种先进的能源管理模式，在国外的发展只有20多年的历史，但发展迅速，特别是在美国、加拿大、欧洲和日本等国家或地区，EPC已发展成为一种新兴的节能产业。

　　我国自1998年12月推广合同能源管理，已经有10多年的发展历程，取得了一定的经济效益和社会效益。但是，目前我国推行合同能源管理的进程比较缓慢，面临着政策约束力低、责任机制与激励机制不完善、融资困难、节能示范效应不强、社会认知度不高等问题。

　　(一)政策约束力低

　　基于能源环境的巨大压力，我国中央政府近年推进合同能源管理、促进节能服务产业的政策增多、力度加大，一些地方也有相应的措施出台。特别是2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过的《中华人民共和国节约能源法》，正式写进了“合同能源管理”机制，其第66条规定：“国家运用财税、价格等政策，支持推广电力需求预测管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法。”2010年4月国务院办公厅转发了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，明确了资金投入、税收优惠、会计处理、金融服务等方面的一些扶持与鼓励政策。2010年6月，国家也出台了《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》。然而，由于政策不具法律效力，缺乏强制性的规定和强制的行政命令，约束力较弱，且配套细节落实不到位，有些欠缺操作性，所以在政策的执行上显得力不从心。

　　(二)责任机制与激励机制不完善

　　现行的法律政策对能源利用效率低的企业或行为没有明显的惩罚措施，责任机制不完善。激励机制目前主要是以财政补贴、税收优惠为主，而金融信贷的优惠支持欠缺。结果是，一方面导致除了部分高耗能企业外，大多数用能单位因为能源消耗占产品的成本不高，没有节能的积极性；另一方面，导致节能服务公司的融资难、成本较高、节能项目不多、商业风险大等。

　　(三)节能服务公司融资难

　　节能改造通常需要大量的前期投资，因此强有力的融资支持成为推行合同能源管理的生命线。虽然2010年4月国务院出台的《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》(以下简称《意见》)规定，鼓励银行等金融机构根据节能服务公司的融资需求特点，创新贷款产品，拓宽担保品范围，简化申请和审批手续，

　　为节能服务公司提供项目融资、保理等金融服务。而目前的现实状况是：1．该《意见》对金融机构的鼓励措施不明确，操作性不够；2．我国节能服务项目的资金来源以银行贷款为主，投融资渠道较为单一；3．我国的节能服务公司以中小企业为主，大多尚处于发展初期，规模较小经济实力不强，在银行贷款审核过程中信用评级较低，很难向银行提供信用担保和足额的抵押，导致难以获取银行贷款；4．尽管近年来国家建立了节能减排专项资金，但是资金使用的效率不高。

　　(四)信用评价体系不完善，导致诚信障碍和商业风险大

　　企业信用评价体系不完善阻碍了合同能源管理服务业的发展。此外，采用合同能源管理模式进行节能技改的项目回报期一般较长，节能服务公司普遍担心在节能改造项目结束后用能单位以其没有支付能力、政策变化、体制改革、领导更换等各种理由违反约定不支付款项。在社会诚信和商业诚信相对缺失、司法成本偏高、体制不够完善的情况下，节能服务公司对合同能源管理这种中长期的投资普遍感到商业风险较大。

　　(五)节能服务公司的技术与人才障碍

　　目前我国节能服务公司的技术和设备总体上与国际水平还有一定的差距。此外，节能服务公司的专业人才储备不足，也影响到节能技改项目的质量。节能技改项目是否成功以及节能服务公司的发展在很大程度上都依赖于节能技术与人才的发展。

　　(六)节能效果的测量标准与验证机构不够权威和公正

　　节能量或节能率的测量计算是合同能源管理的核心问题，因为节能服务公司的收益就是来源于此。如果节能服务公司与用能单位在节能量或节能率的测量上难以达成一致，就将使它们缺乏采取行动的积极性。合同能源管理项目应明确能耗基准及节能量测量和验证方案，并作为合同的必要附件。尽管我国2010年发布的《合同能源管理技术通则》(GB/T24915)中提到，能耗基准和项目节能量可参照《企业节能量计算方法》(GB/T13234，2009年发布)及相关标准，但仅仅是推荐性标准，权威性和操作性有待提高。并且目前我国的社会环境导致合同方对节能效果验证机构的独立性和公正性存在一定的不信任。

　　(七)政府等公共机构的节能示范效应不强

　　为了促进节约能源和保护环境，一些发达国家通过立法支持、政府公共建筑率先示范等措施推行合同能源管理，进而促进节能服务产业的发展。在美国，有46个州通过了对合同能源管理的立法，并要求州内的政府公共建筑必须采用合同能源管理的方式进行节能改造。在加拿大，政府于1992年开始实施“联邦政府建筑物节能促进计划”，要求政府机关大楼带头接受节能技术改造的服务。

　　近年来，我国也提出建设资源节约型社会，并推动实施节能减排，在北京、上海和辽宁等地也有一些合同能源管理的示范项目，但总体示范效应不强。据了解，广州市内的一些大型公共建筑如天河体育中心、奥体中心等已经接受节能技改服务，但是接受过节能技改服务的公共机构在所有公共机构中所占比例仍旧非常小。

　　(八)宣传力度不够、公众认知度低

　　根据在广州市对社会公众的问卷调查表明，只有2%的受访者表示对节能服务产业很了解，28%的受访者表示比较了解，59%的受访者表示不大了解，还有11%的受访者表示几乎不了解。这可以看出，目前我国对节能服务产业的宣传是远远不够的，公众对节能服务产业的认知度低，需要加大对节能服务的宣传和教育。

　　三、对策建议

　　(一)制定和完善相关的合同能源管理法律制度，提高执行力

　　借鉴国外发达国家推行合同能源管理的经验，建议我国将相关的政策法规上升为法律，制定和完善相关的合同能源管理法律制度，以提高指导性和执行力。笔者认为可以在我国的《节约能源法》对合同能源管理的以下方面进行规定：1．合同能源管理的定义；2．合同主要条款(节能服务内容及要求、节能效益分享方式、双方权利义务、项目验收、节能量的测量标准与验证机构、节能设备设施的所有权、违约责任等)；3．政府等公共机构建筑必须采用合同能源管理方式进行节能改造并实行公开招标的义务；4．合同最长期限(一般最长为10年，个别最长为15年)等。

　　(二)完善责任机制与激励机制，提高节能服务公司和用能单位的积极性

　　在责任机制方面，建议进一步制定和完善建筑等行业的节能标准与法规，明确节能的目标，并规定相应的法律责任。意大利在1991年颁布的《关于合理用能、节能和开发可再生能源的国家能源计划执行法案》是提高终端用户能效的导向性法律框架。日本在1998年修订了《合理用能法》(1979年制定)，其核心是促使企业、机动车辆、耗能设备必须达到更为严格的能效标准。英国的《家庭节能法》(1995年颁布实施)则要求各级政府在10年内将居民建筑能耗在1996年或1997年基础上降低30%。

　　在激励机制方面，也可以借鉴国外的经验做法。在德国，政府对热电联产企业及生产节能产品和设备的企业采取税收减免的政策，而对采用节能设备的企业则给予财政补贴。日本新能源及产业技术综合开发机构(简称NEDO)设有“合理利用能源企业支援制度”等补助制度，对节能技改项目进行补助，一般按合同能源管理项目投资的25%～35%给予补贴，该措施大大提高了节能服务公司的积极性和抗风险能力。

　　为完善我国的节能激励机制，建议实施补贴、税收减免、利率优惠等多种激励手段。具体为加大对节能服务行业的资金投入，增加补贴或者奖励的资金，简化取得补贴或者奖励的操作手续，对生产和采用节能设备和产品的企业实施税收减免，以及对节能项目融资实行利率优惠等。

　　(三)建立多层次的融资渠道

　　国际经验表明，合同能源管理的推行需要有多元化的融资渠道。在美国，合同能源管理项目的融资途径除了银行贷款外，还经常可以获得REEP(Ratepayer－Funded Energy Efficiency Program)专项基金的融资，该专项基金的主要来源是用户支付的电费和增容费等。

　　日本的主要做法是向合同能源管理项目提供低息贷款和补助等。英国为提高能源效率也给予金融支持，2002年节能基金的2亿英镑预算中，25%用于贴息贷款，其中

　　1000万英镑是无息贷款。为解决节能服务公司的融资难题，并提高国家环保资金的有效性，建议如下：1．设立和完善合同能源管理模式的节能专项基金。基金的来源包括世行、GEF(全球环境基金)和欧盟三方给我国的赠款，以及政府的节能专项资金投入。节能专项基金的用途主要用作种子资金(支付利息)，即由商业银行对节能改造项目提供贷款，国家对其进行贴息甚至无息。2．设立和完善节能服务公司贷款担保专项基金，发挥担保杠杆的作用，增加节能服务公司获得商业贷款的机会，基金的来源同上。3．节能环保产业是我国的战略性新兴产业，应完善措施鼓励金融机构、风险投资机构进入节能服务领域，使合同能源管理的融资服务平台进一步拓宽。4．节能服务公司应加快上市融资进程，吸收民间资本。

　　(四)完善企业信用评价体系，构建良好的市场环境

　　为了保障节能服务公司与用能单位在节能技改项目中的利益，减少合作过程客观存在的各类风险，具体建议有：1．完善企业信用评价体系，构建良好的市场环境，以解决节能项目双方的诚信障碍问题。2．加强对节能服务公司的资质认证、信用管理、跟踪调查和规范管理工作。

　　政府要通过权威方式公布已通过资格审查的节能服务单位的名单，并发布各种标准，实施公开、透明、规范化的管理。3．借鉴欧美等国家或地区的经验，加强从立法的层面上对签订“合同能源管理”合同的合作双方进行约束。4．由于合作过程中各类风险是客观存在的，建议在采用“合同能源管理”模式的节能技改项目中引入保险机制，降低合作双方的商业风险。

　　(五)创新发展节能技术，加大对节能服务人才的培养

　　推行合同能源管理的重要基础是拥有相应的节能技术与节能服务人才。建议：1．加大对节能环保技术的研发投入，创新发展节能技术。2．在科研院所、普通高校、高职院校中要各有侧重地培养节能技术研究人才、节能技术应用人才、节能管理人才等，以适应不同的工作岗位。3．加强节能技术和服务的培训工作，提高节能水平。4．进行节能服务职业资格认证，规范就业准入。一要严格认证要求，明确考核标准；二要严格认证程序，保证认证质量；三是推行持证上岗制度。目的在于实现全社会对节能服务职业资格认证的普遍认可。

　　(六)制定权威的节能效果测量标准，培育公正的节能效果验证机构

　　《国际性能验证和测试协议》IPMVP－2002是当前国际通行的M＆V(Measurementand Verification，节能量的测量与验证)标准，其为节能效果的衡量提供了很好的基石。针对节能服务市场上的技术问题，ASHPAE编制了更为详尽的《节能效果测试方法指导》，美国能源部则编制了《联邦政府节能项目验证和测试指南》。技术创

　　新对节能量的准确核算有很好的促进作用。美国的节能服务公司采用一项被称为PowerViewTM的技术，以帮助客户动态地分析(以小时为单位)电力用户的目前用电状况和未来可供选择的电力适用方式，该技术可以为客户提供基准年能耗计算、基准线计算和实际节能量的验证，同时可以依靠监测数据进行经济分析，供客户选择最优的改造项目。

　　为减少和避免对节能效果(节能量或节能率)的争议，建议节能服务公司与用能单位在合同中约定，能耗基准确定、节能量测量和验证等工作委托双方认可的第三方机构进行监督审核。据了解，北京、上海等地根据实际需要，已陆续开展对第三方认证机构的管理审核工作。为使合同能源管理顺利推行，建议：1．在技术层面上，制定和完善权威的节能效果测量标准，创新节能效果测量的技术。2．在管理层面上，培育一批具备专业认证技能、权威公正的第三方节能效果验证机构，独立于合作双方，以确保节能效果数据的详实和正确。

　　(七)政府部门等公共机构率先接受节能技改服务，强化示范效应

　　借鉴美国、加拿大等发达国家要求政府机关大楼等公共建筑带头采用合同能源管理的方式进行节能改造，从而为其他领域的节能推广起示范作用的做法，建议如下：1．立法明确要求政府部门等公共机构率先接受节能技改服务，强化示范效应；2．为更好地推动节能改造，建议将政府部门等公共机构的节能降耗纳入政府和领导的绩效考核；3．要求公共机构建筑的节能改造必须采用合同能源管理模式进行，并对取得资质的节能服务公司进行公开招标；4．在大型公共建筑和高耗能企业设立节能示范项目，向社会公开项目进展及实施效果，扩大合同能源管理的社会影响力。

　　(八)加大宣传和教育的力度

　　我国的节能服务产业属新兴产业，为了更好地宣传节能意识、推广节能技术、发展环保产业，以促进资源环境与经济社会的可持续发展，建议政府通过报纸、杂志、电视、广播、网站、宣传栏等多种形式对合同能源管理模式进行宣传，加大对重点耗能单位、节能服务机构和政府节能工作管理部门等机构相关人员的学习培训，在全社会形成良好的节能减排氛围，并促使用能单位积极开展节能改造。

　　四、结语

　　合同能源管理作为一种新兴且发展前景广阔的节能机制和商业运作模式，能很好地促进节约能源，减少温室气体排放和推进资源环境与经济社会的可持续发展。尽管其在我国的推行存在着一些障碍和问题，但随着人们节能意识的不断增强，以及市场经济、法律政策和体制环境的不断完善，这种基于市场机制的节能服务产业在我国将取得极大的发展。