国际减排指标进入美国难度增大

        今年5月12日,在美国参议院听证会会场举行的记者会上,美国民主党参议员约翰·克里和独立参议员乔·利伯曼终于发布了业内期盼已久的参议院版气候法案草案。这是自去年10月份陷入停滞状态的美国气候立法进程的首度重启,该法案的发布也为全球气候谈判领域注入了新的希望。目前国际社会期待随着美国减排目标的法律化,国际气候谈判能走出僵局,尽快向达成《后京都协议》的目标迈进。

        减排目标和碳交易体系

        在减排的总目标上,该草案对众议院版气候法案设定的目标基本上“照单全收”,即到2020年在2005年的基础上减排17%,到2030年减排42%,到2050年减排85%。

        在减排目标的覆盖范围上,只有四个领域被明确涵盖进来:电力、工业制造业、天然气输送和石油燃料。

        该草案还为碳市场的价格设置了一个波动区间。其设定的2013年碳价格下限为12美元,上限25美元。

        该草案也保留了碳抵消机制,允许被涵盖的行业（石油燃料行业除外）每年最多使用20亿吨的碳抵消配额,这一数字和众议院版法案相同。但在国际配额上,该草案只允许每年进口5亿吨,相比众议院版法案缩小了一半。

        碳关税出现在草案中

        国际碳抵消项目的管辖权归属美国环保署（EPA）。EPA将制定一系列规定,确保美国购买的国际减排量是真实的、额外的、永久的。该草案规定,只有和美国同处于一个多边或双边国际框架协议的国家才有资格向美国出售碳抵消指标。该草案表示,在美国碳市场建立的初期,有一些行业和领域仍然可以用项目式的碳抵消方式来提供减排,相关机制下产生的减排量可以进入美国市场,但这些减排项目必须同时满足EPA的相关规则。从2016年开始,国际减排指标必须主要以行业减排的形式进入美国市场,将由EPA来确定哪些国家和哪些行业需要以行业减排的方式提供减排指标,EPA的标准包括“该国是否处于较高的排放水平或较高的经济发展水平”并且“该领域是否是美国碳减排体系已包括的领域”等。指标出口国还需要在国内也采取一定的减排政策,并且对应的行业也要有整体性的减排目标。从这个标准来看,预计中国的高能耗行业,如电力、钢铁、水泥等,如果试图连通未来的美国碳市场,方式都只有行业减排。

        而此前备受发展中国家关注的“边境调节措施”,即碳关税条款,也毫无意外地出现在该草案中。草案要求,如果与美国的高能耗行业存在竞争的国家到2025年仍没有相关的能效或减排要求,则美国从那时候开始对相关产品的进口征收边境调节税。从现在两个版本的气候法案对碳关税的态度来看,最终碳关税成为美国气候法案的一部分估计是无法避免的。

        鼓励能源开发

        除了对四个主要领域设定减排目标之外,该草案还提出通过以下几大途径来实现减排和美国的能源独立:可再生能源与能效,碳捕获与存储技术（CCS）,核电以及海上石油开采。

        该草案表示大力支持可再生能源的发展,不过并没有提出具体的发展目标。比较可能的情形是,在接下来的修订中,该草案将把参议院能源委员会去年6月份通过的《美国清洁能源领导法案》（ACELA）融合进来。ACELA要求美国各州在2021年之前由可再生能源和能效项目提供15%的电力供应。

        该草案提出要在10年中为CCS的研发和推广提供总额达200亿美元的支持,以便使煤电厂与CCS技术相结合,提供清洁的电能。该草案还支持为核电的发展提供贷款担保和投资税抵扣等政策以促进核电投资。该草案也包括了支持海上石油开发的条款,提出将新建海上石油和天然气开发项目的联邦收入的37.5%分给州政府,以此来鼓励州政府批准新的海上油气开发项目。

        法案通过前景不乐观

        5月12日《美国电力法案》发布以来,尽管奥巴马总统和参议院的领袖们在不同场合声援了该草案,但它在今年通过参议院投票的前景并不乐观。

        一方面,美国国会的中期选举在下半年就要拉开帷幕,届时很多议员都将无暇顾及立法。另一方面,移民法案的阴影现在仍笼罩在气候法案上方。一旦移民法案在气候法案之前进入正式立法日程,气候法案的机会就很渺茫了。

        即便气候法案最终抢在移民法案之前进入参议院的日程,该草案本身也有相当多的内容会引起议员们的争议或辩论,比如海上油气开发,发展核能等。最近在墨西哥湾发生严重的海上石油开采泄漏事件之后,已经有议员公开表示会阻止任何鼓励油上海气开发的法案通过参议院了。因此,该草案将如何修订,最终能否赢得60张选票,都还存在极大的不确定性。