应该怎样加强环境联合执法

    为积极应对环保工作中出现的新情况、新问题，近年来各地不断加大环境联合执法力度，有力促进了一批重点、难点环境问题的解决。但环境联合执法目前仍然存在一些问题。结合各地开展环境联合执法工作的实践，笔者对如何更好地开展环境联合执法做出了思考。

　　环境联合执法目前存在的问题

　　尽管环境联合执法已开展多年，并取得明显成效，但是仍然存在许多弊端，在一些地方甚至已陷入困局。

　　一是缺乏法律依据。在现行的相关法律法规中，只有《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999年修正)和一些地方环境法规中涉及到环境联合执法。在实践中，环境联合执法多为环保行政机关与其他行政机关或主体通过联合发文的形式来统一行动，相当一部分环境联合执法的“合法性”值得商榷。

　　二是流于形式。有些地方的联合执法只体现在多个职能部门联合召开安排部署会、联合印发行动方案、联合总结表彰先进上，而在实际行动中仍是环保部门在单打独斗。

　　三是缺乏工作主动性。无论是建立环境联合执法机构，还是开展大规模的环境联合执法行动，大多是环保部门积极呼吁、做了大量协调工作的结果。有的职能部门工作积极性不高，以种种理由不参与环境联合执法，造成各执法部门的执法环节不能有效衔接，给了一些不法经营业主可乘之机。

　　四是弱化了平时环境执法。有些地方的联合执法往往是一哄而上，混淆了部门职能，淡化了部门责任，对小的环境污染问题不及时处理，等到环境污染问题严重时再通过环境联合执法集中处理。

　　五是不利于当事人行使权利。环境联合执法涉及多个行政机关或主体，如果享有对行政权力监督职能的司法机关同时也参与了环境联合执法，就有可能出现“有原告无被告”的现象，使当事人无法行使陈述、申辩、行政复议和行政诉讼权利。

　　进一步完善环境联合执法体制

　　在联合执法中，联合是关键，执法是重点，制度是保障。环境联合执法要想深入、持久、有效地开展，就必须紧紧围绕“联合”和“执法”，在建立健全相关体制、机制上下功夫。

　　完善环境联合执法法律法规体系。除了对现行相关环境法律、法规及时补充修订有关环境联合执法的条款外，还要鼓励、支持地方和各部门围绕环境联合执法单独立法。通过立法或授权等方式赋予环境联合执法相关行政执法权，为环境联合执法提供法律依据，使环境联合执法由被动转为主动；建立环境联合执法机构并科学合理地界定其权责，实现环境执法资源的合理配置，防止因部门间权责分工交叉或模糊而影响环境联合执法效能的发挥。

　　建立政府主导、环保部门牵头的领导体制。政府主要领导要亲自挂帅，抓好环境联合执法；分管领导要亲临一线，具体主抓环境联合执法；环保部门要牵头协调解决重大环境事件，加强环境执法监督和统一监管。要坚决杜绝环保行政机关与非行政机关之间的环境联合执法，将环境联合执法严格限制在行政机关之间。坚决杜绝环保行政机关和与执法内容没有丝毫关系的行政机关之间的环境联合执法，使参与环境联合执法的部门都“有事可做”、“有事能做”。

　　完善协同作战、齐抓共管的工作机制

　　要想充分发挥这些体制的效用，将其落到实处，还必须有高效、实用的配套工作机制。

　　一是建立环保行政审批协调机制。对未经环保审批或环保审批未通过的工业、企业建设项目，工商部门不予登记和核发工商营业执照，金融部门不予贷款，国土部门不予批准用地，供电部门不予供电；对未经环保审批或环保审批未通过的房地产开发及公建项目，发改部门不予批准设计方案，建设部门不予办理施工许可证和建设工程竣工验收备案；对未经环保审批或环保审批未通过的机动车维修保养项目，交通部门不予核发维修许可证；对未经环保审批或环保审批未通过的餐饮、娱乐业项目，工商部门不予核发工商营业执照，文化部门不予发放娱乐经营许可证。

　　二是建立环境污染联合整治机制。每年确定一批重点地区、行业、企业为整治对象，并把环境污染整治的工作任务明确到各地区、各部门，落实到具体的责任单位和责任人。各相关职能部门要各司其职、各负其责、密切配合，狠抓各项工作落实。对存在违法行为的工业企业，由相关职能部门依法予以处理；对严重环境污染问题要实行挂牌督办、限期治理；对逾期未完成整改的工业企业，由政府下文予以关停或取缔。各级政府要把环境污染整治作为政务督察的一项重点内容，确保各项整治措施落到实处，确保环境污染联合整治目标如期实现。

　　三是建立环境污染事故联合调处机制。对由安全生产事故引发的环境污染问题，由安监、环保部门联合调查处理。安监部门主要负责企业内部原因责任调查处理，环保部门会同其他相关部门负责外部情况调查处理，协助安监部门进行事故原因调查；对由工业污染引发的环境污染事故，由环保部门会同相关部门调查处理，环保部门具体负责工业污染事故调解及行政处罚等工作；对由综合污染引发的污染事件，由环保部门牵头调查处理。环保、安监等有关部门对发生污染事故和群体性事件的企业进行综合评估，如其不符合环保或安监等相关部门要求的，要责令企业进行整改。问题较大的应责令停产整改，整改后经相关部门验收方可恢复正常生产。如整改后仍不能达到环保、安监等部门要求的，报请政府予以关停或取缔。

　　四是建立环境联合执法制度保障机制。建立联席会议制度，通报联席会议工作部署的落实情况，分析在打击环境违法犯罪活动中出现的新情况、新问题，研究重大案件、提出解决方案，部署联合打击环境违法行为。建立信息通报制度，定期、不定期地向其他部门通报相关工作情况。在具体执法过程中，配合部门应按照联合执法方案的要求，向牵头部门书面通报执法情况，牵头部门定期向配合部门书面通报联合执法情况。建立联动惩处制度。如环保部门要利用各种手段，协调有关部门对各类环境违法行为依法进行查处；发改、经贸部门要切实发挥在淘汰落后产能中的职能作用，限制高污染、高能耗、资源性行业企业的发展等。建立案件移交、移送、移办制度。对违法向水体排放、倾倒危险物质的，由环保部门移送公安部门，对相关责任人员依法给予刑事处罚。建立调查研究制度，联合组成调查组，对环境污染严重、长期不能根治的地区、行业和企业进行调查研究，提出工作建议，制定工作对策，推动打击环境违法和犯罪行为。建立目标责任考核制度，把完成环境联合执法工作任务情况纳入对相关部门和相关责任人年度目标责任考核的重要内容。对认真履职、工作成效显著的人员给予表彰奖励，对履职不力的人员实行“一票否决”，有效推动环境联合执法持续开展。

　　（作者：曲官生，山西省环境监察总队）