我国城市生活垃圾处理行业发展报告

1 城市生活垃圾处理行业发展概况

1.1 垃圾处理有关标准政策进展

2006年我国发布的垃圾处理相关标准有：《生活垃圾 转运站运行维护技术规程》(GJJ109-2006)，自2006年8月1日起实施;《生活垃圾转运站技术规范》(GJJ47-2006)， 自2006年8月1日起实施;《垃圾生化处理机》(CJ/T227-2006)，自2006年8月1日起实施;《垃圾填埋场用高密度聚 乙烯土工膜》(CJ/T234-2006)，自2006年12月1日起实 施;《钠基膨润土防水毯》(JG/T193-2006)，自2007年3月1日起实施。此外，《生活垃圾填埋场无害化评价标准》 (CJJ/T107-2005)自2005年12月1日起实施，在2006年进入 实际操作阶段。“关于发布火电项目环境影响报告书受理条件的 公告”(国家环境保护总局公告 2006年第39号)要 求：“热电站、煤矸石电厂、垃圾焚烧发电厂项目的总量指标必须明确总量指标来源。除热电站、煤矸石电 厂、垃圾焚烧发电厂外，其他新建、扩建、改建常规 火电项目的二氧化硫排放总量指标必须从电力行业取 得”。国家发展和改革委员会“关于印发《可再生能源发电有关管理规定》的通知”(发改能源[2006]13号)， 国家发展和改革委员会“关于印发《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》的通知”(发改价格[2006]7号)，以及 “关于加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知”(国家环境保护总局、国家 发展和改革委员会环发〔2006〕82号)将生活垃圾焚烧 发电纳入生物质发电项目管理。环发〔2006〕82号文指 出：“现阶段，采用流化床焚烧炉处理生活垃圾的发电 项目，因采用原料热值较低，其消耗热量中常规燃料的 消耗量按照热值换算可不超过总消耗量的20%。其他新 建的生物质发电项目原则上不得掺烧常规燃料，否则不 得按照生物质发电项目进行申报和管理。国家鼓励对常 规火电项目进行掺烧生物质的技术改造，当生物质掺烧 量按照热值换算低于80%时，应按照常规火电项目进行 管理”。

《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》的通知

(发改环资[2006]1864号)提出：“城市生活垃圾(含污泥)发电应当符合以下条件：垃圾焚烧炉建设及其运 行符合国家或行业有关标准或规范;使用的垃圾数量及 品质需有地(市)级环卫主管部门出具的证明材料;每 月垃圾的实际使用量不低于设计额定值的90%;垃圾焚烧发电采用流化床锅炉掺烧原煤的，垃圾使用量应不低 于入炉燃料的80%(重量比)，必须配备垃圾与原煤自 动给料显示、记录装置” 。

根据环发〔2006〕82号文精神，混合生活垃圾大量掺煤燃烧的项目将被遏止，文中提出：“以下区域一般不得新建生活垃圾焚烧发电类项目：(1)大中城市建 成区和城市规划区;(2)城镇或大的集中居民区主导 风向的上风向;(3)可能造成敏感区环境保护目标不 能达到相应标准要求的区域”。城市建成区特别是城市 规划区往往是弹性的也是动态的，如果城市规划区不得 新建生活垃圾焚烧发电类项目，很多城市将面临生活垃 圾发电厂厂址选择的困难。此外，与生活垃圾处理有关的重要政策文件还有《大 中城市固体废物污染环境防治信息发布导则》(国家环境 保护总局公告 2006年第33号);《废弃家用电器与电子 产品污染防治技术政策》(环保总局、科技部、信息产业 部、商务部环发〔2006〕115号);《国家农村小康环保 行动计划》(国家环境保护总局2006年10月)。

1.2 城市生活垃圾处理设施

2006年，投入运行的生活垃圾填埋场主要集中在中 小城市。2006年建设部开展了生活垃圾填埋场检查，并 依据《生活垃圾填埋场无害化评价标准》(CJJ/T107-2005)，对全国的城市生活垃圾填埋场进行了评分及等 级评价。从检查的初步结果看，达到Ⅰ级和Ⅱ级的填埋 场数量明显低于统计年报的数量。加强填埋场渗滤液产 生、处理、排放监测的统计，仍然是提高填埋处理水平 需加强的环节。垃圾填埋场渗滤液是填埋场污染的主要 来源，由于渗滤液水质水量变化大，且污染物浓度高， 垃圾渗滤液现场处理并达标排放需要较复杂的处理工 艺、较高的管理水平和较高的成本。做好填埋场使用规 划，尽可能延长填埋场使用寿命也是许多城市面临的迫 切问题。填埋场随着使用时间的增长，其剩余容量将逐 渐减少，填埋场超负荷运转，可能会造成填埋场渗滤液 处理能力配套不足。因此及时规划后续垃圾处理设施建 设，将有助于延长填埋场使用寿命。随着填埋场建设标准的提高，小规模的卫生填埋场 在环保和经济方面都欠缺合理性。100吨/日的填埋场项 目，其投资费用折算到每吨垃圾的成本超过50元/吨;5吨/日的填埋场项目，其投资费用折算到每吨垃圾的成 本超过100元/吨;如果再加上运行费用，并考虑实际收 集垃圾量小于设计规模等因素，这些小规模的卫生填埋 场的垃圾处理总成本将在100～200元/吨(不包括土地 成本)，高于一般城市生活垃圾处理成本2倍以上。小 规模的垃圾卫生填埋场产生的主要污染物垃圾渗滤液很难得到正常处理，往往直接排到污水处理厂，这样可能会给小规模污水处理厂带来较大影响(这些小的 污水处理厂短时间内难以达到设计负荷)或经过小规 模城市污水处理厂稀释而最终排向河流。小规模的垃 圾卫生填埋场所能削减的污染负荷非常有限，而且还 要占用土地，造成填埋部分的土地污染。填埋场建设 运行标准的提高，必然要求有较高的集中度，集中度 的提高也就意味着运输费用的增加，而对于我国中西 部地区许多的中小城市和城镇，垃圾运输成本也存在 现实的承受能力约束。

在填埋气体利用方面，目前各地都在积极参与申报 CDM项目。截至2007年2月7日，已有10个填埋气体利用项目得到国家发改委批准，目前较大规模的填埋场绝大部分都已与一些外国公司签订了填埋气体利用协议，但填埋气体利用工程总体 上进展缓慢，许多填埋场填埋气体利用尚停留在协议 阶段。2006年新投入运行的生活垃圾焚烧厂数量达5座以 上，总规模约为4000吨/日(见表2)，投运总规模低于2005年，有十余座生活垃圾焚烧厂尚在建设中。我国的 许多城市和地区，人口密度高、土地资源紧缺，适合于 生活垃圾填埋场的场地选择越来越困难，并且距离城市 居住区越来越远，垃圾运输费用也相应增加，垃圾填埋 处理的成本也随着环保要求的日趋严格会越来越高，发 展垃圾焚烧处理技术已成为垃圾处理的必然选择。随着 垃圾焚烧处理技术的发展，焚烧烟气处理应得到全面重 视。根据西方国家的研究结果，对于无烟气污染控制技术 或低技术水平的烟气污染控制垃圾焚烧系统，二恶英排放 的估算值为250μg/t(焚烧垃圾量)，而现代化的生活垃 圾焚烧厂的二恶英排放量可以控制在0.5μg/t(焚烧垃圾 量)以下。目前我国露天焚烧垃圾(主要是村镇垃圾)包 括填埋场自燃的现象并不少见，因此，必须重视二恶英的 排放问题。此外，对垃圾焚烧厂烟气排放、飞灰排放等的 监管也需不断加强。

截至2005年底，全国661座城市中 有260个实行了垃圾收费制度，约占城市总数的40%。 垃圾收费除少数城市纳入自来水费收取外，大多缺乏有 效手段，平均收缴率不足30%。生活垃圾收费存在的主要问题有：(1)现阶段居民 生活垃圾收费缺乏计量收费条件;(2)缺少有效载体， 收费成本高;(3)生活垃圾处理全成本构成环节多，差 异大，增长弹性显著。针对上述特点，制定生活垃圾的收费方式需考虑以 下几方面：(1)多样性。生活垃圾收费形式多样，居 民收费暂时可不考虑垃圾计量收费，对单位产生的生活 垃圾可优先推行计量收费，以促进垃圾减量和环境保护 与资源节约意识的提高;(2)渐进性。由于我国城市 居民收入平均水平还不高，考虑到社会整体的承受力， 生活垃圾处理收费目前还难以达到全成本要求，现阶段 政府的财政投入仍将是主体;(3)稳定性。对于一个 城市或地区，生活垃圾收费总额不宜出现大幅波动，费 额稳定有利于减少或避免生活垃圾非法倾倒。由国家发展改革委价格司起草的资源性产品价格改 革方案—《关于运用价格杠杆促进资源节约和环境保 护的意见》正在征求各地意见，垃圾处理收费将明确允 许选择有效载体，降低收费成本，进一步推进垃圾处理 费的征收。对于我国许多地区，土地资源非常宝贵，生活垃 圾填埋场场地选择将越来越困难，垃圾填埋处理的成 本也会越来越高，垃圾焚烧处理的重要性将逐渐得到 认识和接受。积极稳妥地推进垃圾焚烧处理，需要严 格执行《可再生能源法》，对将垃圾热能转换为电能 部分进行补贴，避免“小火电”借机重生。今后将有一些大规模的混合生活垃圾生物处理项目 投入运行，这些项目和已经建成的大规模的混合生活垃圾生物处理项目将进一步经受时间和实践的考验。 垃圾处理引入市场化改革后，环卫行业的服务必然2006年，城市生活垃圾堆肥处理继续呈现停滞甚至 萎缩的势态。据考察，这些垃圾堆肥厂大多存在二次污 染严重、实际处理量很低等问题。

2 行业发展展望

2006年，国家发展改革委(价格司)和建设部(城要标准化和定量化，这样政府才能进行考核。理论上 讲，环卫行业的所有环节都将市场化，也就是相应的资 产全部将转化为经营性资产，这势必会抬高环卫服务价格。以垃圾处理为例，市场化运营后政府要支付的费用可能会增加一倍或更多(处理水平通常也提高了)。制度借鉴和创新还有待突破。