万家化工企业聚集长江畔 基层环保部门忍气吞声

　　待除的痼疾

　　基层环保困难重重、“环保部门立法虽多，但是管用的不多”等环保痼疾，仍待解决。

　　时至今日，一些地方的基层环保部门在夹缝中生存的现状依然没有改变。用蒋高明的话概括，是基层环保在GDP面前是“胳膊拧不过大腿”。

　　具体分析，其一，基层环保局既要治理污染，还要遵从地方领导意愿确保财政税收，身陷“两难”境地。中国县这一级的环保局长是最难干的。虽然业务上受上级环保部门主管，但环保局长职务却是所在地任命的。这样在工作中，县环保局长自然多照地方领导的意志办事。地方领导虽然也要环境，但是他们中一些人更想要的是GDP，是钞票，是政绩。

　　其二，面对农民的质疑，县环保局只有忍声吞气。发生重大污染事件后，老百姓自然上访到环保局。如果环保局去关企业的门，那么主要行政领导可能就要摘环保局长的“乌纱帽”；如果环保局替企业说话，那么受害老百姓就砸环保局的“牌子”。

　　其三，在执法过程中，不仅缺乏兄弟部门的密切配合，相邻县市的环保部门之间也缺乏配合。

　　其四，排污收费是地方环保局的主要收入来源的尴尬，一直没有改变。

　　其五，违法成本低，守法成本高，基层环保局防不胜防。企业污染能够赚钱，不污染赚钱少或者赔钱，这更是中国基层环保局长感到最困惑的地方。当前，不少制造企业在无法依靠技术进步降低能耗、降低成本，只能朝两个方面挖潜：一是工资，二是环保。有些企业为降低成本，减少人力、物力支出，置法律而不顾，直接将未经处理的污水对外排放。以水泥和纺织业为例，要达到起码的环保要求，每吨水泥需增加8元成本，占水泥出厂价的5%；纺织业排放的废水，如要处理，则每吨需花费1.2～1.8元，增加生产成本5%。企业如果没有这么高的利润率，只能在环保上打游击。要么不建任何污染处理设施，要么建了以后当摆设，白天将污水存放到预处理池里，晚上趁没人的时候“尽情”排放，从而节省一大笔成本。

　　环保执法上的“两高一低”，即“守法成本高、执法成本高、违法成本低”，助长了上述倾向。环保部门为取证一件违法偷排事件，可能要耗费50万元，而最终落到违法企业头上的罚款，只有区区5万元。

　　面对如此窘境，蒋高明建议，环保需要垂直管理，环保官员需要上级任命而不是由地方任命；要赋予基层环保局执法的权力，加强执法力度；尤其要赋予环保部门拆除、查封污染源的强制权力。为早日还祖国青山绿水，建设生态文明社会，必须扭转全国基层环境保护局的被动工作局面。

　　而在环境立法方面，环保部环境与经济政策研究中心李萱分析，2008年，国务院发表“中国法治建设白皮书”，总结了当前中国环境立法状况：制定了《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》和《放射性污染防治法》等9部环境保护方面的法律，以及《可再生能源法》《水法》《矿产资源法》和《清洁生产促进法》等17部资源节约和保护方面的法律；出台了与环境和资源保护相关的行政法规50余件。

　　但是，与环境立法的迅速进展不相匹配的是，环境法律法规的实施状况正在遭遇越来越多的诟病。一方面，耗费大量人力物力的环境立法数量迅速增长；另一方面，制定出来的环境法律法规却似乎并不怎么管用。环境保护部副部长潘岳坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”不断出台的环境法律法规并未对环境保护与污染防治产生预期效果，环境立法面临着一个像西西弗斯推动巨石上山一样的困境。

　　李萱指出，此前，环境立法面临的主要是环境保护与经济建设之争。今后，环境立法的主要难题是既得利益的博弈，是利益集团的经济利益与公众权利、个体权利之争，这也是当前环境立法的关键所在。在利益博弈的新时期，环境立法的重点在于法律与政策之间进行良好沟通，调整合法行为之间的经济利益关系，调整环境违法行为之间的法律利益关系。