财政部财科所：我国开征碳税的必要性和可行性分析

　　4.税收优惠 

    一般而言，国际上碳税的税收优惠主要有三个方面的内容： 

    (1)对能源密集型行业的优惠。由于征收碳税会影响企业的国际竞争能力，对能源密集型行业实行低税率或税收返还制度，这也是国际上为消除碳税征收对企业国际竞争力影响而采取的通行办法。虽然在客观上会降低碳税的实施效果，但有助于碳税的推行和保障产业竞争力。
 

    (2)对二氧化碳排放削减达到一定标准的(超过国家排放标准)企业给予奖励。开征碳税的目的就是要减少二氧化碳的排放，因此有必要对企业在二氧化碳减排上的努力给予激励。 

    (3)对居民个人的优惠。对于征收碳税导致受影响较大的一些居民个人，如低收入者等，为了不影响其生活，给予相应的减免优惠。 

    根据国际经验，结合我国的实际国情，我国碳税税收优惠的设计如下： 

    (1)为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议，作出在节能降耗方面的努力。  

    (2)对于积极采用技术减排和回收二氧化碳，例如实行CCS(碳捕获和储存)技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。
 

    (3)根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。 

　　碳税的其他制度规定 

    1.碳税的收入归属 

    碳税的收入归属上有三种选择，即地方税、中央税、中央与地方共享税。一般而言，根据中央税与地方税的划分标准，地方税应该是具有非流动性且分布较均匀、不具有再分配和宏观调控性质、税负难以转嫁性质的税种。而碳税对整个宏观经济、产业的发展产生影响，还涉及一个国际协调的问题。从这个角度看，碳税不宜作为地方税，作为中央税更为合适。但考虑到我国目前地方税税收收入过低，为了调动地方政府的积极性，建议将碳税作为中央与地方共享税，中央与地方分成比例为7：3。由中央财政集中碳税收入用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。还需要建立规范的财政转移支付制度，重点考虑低收入或经济发展水平低的地区，平衡地区间减排成本和收益的分配格局。
 

    2.碳税的收入使用 

    从强化我国财政管理的角度出发，碳税的收入也有必要纳入预算管理，与其他税收收入统一进行使用和管理。鉴于我国现阶段的经济发展水平尚低，节能减排方面所需的资金不足，因此，财政有必要合理地利用碳税收入，加大在节能环保方面的支出。具体来看，碳税收入应该采用以下使用内容和方式：一是用于重点行业的退税优惠和对低收入群体的补助等方面；二是可以建立国家专项基金，专门用于应对气候变化、提高能源效率、研究节能新技术、新能源技术开发、新能源和可再生能源利用、实施植树造林等增汇工程项目以及加强有关的科学研究与管理，促进国际交流与合作等方面；三是在具体使用方式上，应该更多地采用财政贴息等间接优惠方式，而较少采用直接补贴的方式，更好地发挥碳税的作用。
 

　　我国碳税的实施框架设计 

    1.碳税的功能定位 

    从整个经济政策手段来看，除了碳税政策外，碳排放权交易也是可以实现二氧化碳减排的一个重要经济政策。碳税与碳排放权交易，两者各有优缺点。碳税较碳排放权交易相比的优点为：(1)碳排放权交易需要确定国内碳排放总量，并进行碳排放权的分配，涉及多方利益，在未能达成一致协议前的实施难度较大，而碳税的开征则更加灵活；(2)碳税符合污染者付费原则，而碳排放权交易则允许拥有较多排放权配额的企业在排放量下降时可出售其排放权，碳税相对碳排放权交易来说更加公平；(3)碳税适用于所有排放二氧化碳的对象，而碳排放权交易则因交易成本高和范围较小，一般限于发电业等能源使用大户；(4)政府可以通过碳税获得收入，并用于节能减排。 

　　但碳税的缺点是：(1)由于需求价格弹性的影响，碳税的减排效果确定性较差，而碳排放权交易在减排目标上更加明确；(2)碳税的实施阻力大，而企业一般较偏好碳排放权交易。 

    综合来看，碳税和碳排放权交易之间并不是简单的相互替代关系，而是相互补充的关系，两者与其他二氧化碳减排经济政策一起，共同发挥促进二氧化碳减排的调节作用。 

    2.碳税的实施路线图 

    我国碳税的开征，涉及国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题，我国政府在应对全球气候变化上的态度，与现有对化石能源征税的税种之间的协调，矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度，以及制定相关法律等多方面因素的影响。同时，为了减少碳税实施的阻力和负面效应，碳税还需要遵循渐进的改革思路，采取税率制定逐渐小幅度提升等措施。由于存在着较多的影响因素，有必要基于我国的实际国情合理设计碳税的实施路线和步骤。 

    (1)开征碳税的相关条件 

    根据第五部分的分析可知，开征碳税在实现一定的二氧化碳减排效果的同时，也将会对宏观经济和微观主体等方面造成影响。因此，开征碳税会受到国内外经济环境和纳税人等方面的障碍。从我国现阶段各方面的外部环境出发，碳税的开征需要满足以下几个方面的条件：  

    良好的国内宏观经济环境。由于开征环境税不可避免地会对GDP增长水平、产业竞争力、企业进出口、居民的可支配收入和物价等方面产生影响。因此，在中国宏观经济的过热或下滑的情况开征碳税可能都不合适，在经济过热时开征碳税推动物价的上涨，在经济下滑时开征碳税会导致经济难以复苏。这些都构成开征碳税的相关障碍，有必要选择合适时机出台。目前，中国的宏观经济也受到国际金融危机的冲击，经济增长呈现出下滑的趋势，这将导致碳税开征时间的延迟。 

    良好的国际经济环境。中国经济属于外向型的经济，出口是影响国内经济增长的三驾马车之一。如果国际经济环境不佳，造成对中国出口的影响，基于上述同样的道理，也会影响到碳税的开征。因此，也同样有必要选择良好的国际经济环境作为碳税的开征时机。目前国际金融危机已经对中国主要的贸易国家的进口产生冲击，在这种国际经济环境下，也会构成开征碳税的相关障碍。 

　　适度的税负水平。开征碳税必然会加大企业和个人纳税人的负担，尽管目前中国全民环境保护意识普遍提高，使得碳税的开征相对容易为社会所接受，但是过高的税负水平必然会导致受影响较重的纳税人的抵制，产生较大的社会阻力。因此，碳税的开征初期有必要设计较低的税负水平，并设计对受影响较大的纳税人的相关税收返还和补贴等优惠政策，以减弱碳税推行的阻力。