财政部财科所：我国开征碳税的必要性和可行性分析

　　(2)碳税开征时间的选择
 

    根据碳税的开征条件，并结合我国应对气候变化的政策方向以及与化石能源相关的税制改革进程，所设计的我国碳税实施路线图可以看到：
 

    第一，在2009年进行燃油税费改革。2008年12月，我国实施了准备多年的燃油税费改革(在2009年1月1日正式实施)，此次改革与原有改革方案不同之处在于，并没有开征独立的燃油税税种，而是通过提高燃油的消费税税额进行替代。由于燃油税费改革并没有开征独立的燃油税税种，其主要目的是进行费改税，纳税人的负担只是将原有养路费等收费的负担转化为成品油消费税税额的提高，这实际上为从加强节能减排的角度开征碳税提供了税负空间。 

    第二，在2009年或之后择机进行资源税改革。针对现行资源税所存在的问题，资源税提出了由从量计征改为从量与从价计征、提高税率等改革内容。由于受经济形势的影响，尤其是国际金融危机造成国内经济增长的下滑，影响到资源税的改革，预计经济形势好转情况下(预计为2009-2010年)资源税改革会出台。但是，资源税改革应视为开征碳税前的一种准备，一是在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制，二是在提高有关化石燃料的税率水平时，应该考虑为后续的碳税改革留下一定的税负空间，从而为在资源税改革基础上开征碳税提供一定的条件。  

    第三，在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税。考虑到近期要出台资源税的可能性较大，一个阶段性出台的税种不能过于密集，需要有一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响。在资源税改革后有必要设置一定的过渡期，再开征碳税，我们初步考虑将碳税的实施时间确定为资源税改革后的1-3年期间内，预计为2012-2013年。 

    同时，根据国际气候变化谈判的发展趋势，《京都议定书》规定附件1国家的履约时间为2012年，再根据“巴厘岛路线图”达成的协议，在2012年后在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时，也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。这样，2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局，也必然会对我国控制温室气体排放施加更大的压力。在资源税改革后的1-3年期间内开征碳税，也能够符合我国根据国际气候变化谈判需要而适时出台有关二氧化碳减排政策的策略。 

　　此外，根据开征碳税的模拟效果分析，如果实现低税率水平的碳税政策，对于经济的冲击影响较小，纳税人的负担也不会过重。因而，我们提出首先开征低税率水平的碳税，如10元/吨二氧化碳的税率水平。在开征低税率水平的碳税后，可以根据我国社会经济的发展情况，适度逐步提高税率水平，进一步增强其对减少二氧化碳排放的激励作用。 

    第四，开征环境税及完善环境税收体系。在开征碳税的同时，国内还存在着开征二氧化硫、废水等环境税的需要，预期在2014年及之后的期间内开征环境税，并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况，完善和优化整个环境税收体系。 

　　3.开征碳税的相关配套政策 

    (1)做好碳税的宣传工作 

    开征碳税在我国是一个新生事物，如果不能得到社会公众的支持，将会使碳税的出台遭受很大的阻力。因此，有必要做好碳税的宣传工作。营造良好的国际国内舆论氛围。 

    (2)实行税收收入中性的改革 

    从国际经验来看，OECD国家在开征碳税时，基本上都遵循税收收入中性的原则，即在开征碳税的同时，降低所得税、社会保障税等税种的收入，从而使整个税收收入相对保持不变。通过将税收用于削减其他扭曲性的税收，以减少征税的福利成本，在注重效率同时考虑再分配效应，减少分配的累退性，减少对国民经济的负面影响，这种取得环境效应和收入分配效应的结果也被称之为双重红利。为此，我国在开征碳税时也有必要借鉴国际经验，结合整个税制结构的调整，按照有增有减的税制改革方案，以其他税种改革所形成的税负空间为限度来开征碳税，如增值税转型所形成或资源税改革所留下的税负空间，实行基本保持税收收入中性的改革。 
 

    (3)实施预告及渐进策略 

    开征碳税无疑会增加企业的成本，如果让税率一步到位，公众可能会接受不了，还可能大大降低本国企业的竞争力，甚至影响整个经济的发展。应采取国际通行的做法，引入碳税时实施预告和渐进时序策略。给企业一个缓冲期和充足的调整时间。 

　　(4)与其他二氧化碳减排政策手段的协调配合 

    在减少二氧化碳的排放上，不仅仅是碳税一个政策工具。还包括其他对能源(化石燃料)征收的税种，以及使用可再生能源、替代能源；以及碳汇、能效标准等其他方面的政策措施，碳税应该与这些政策手段之间相互协调，真正形成合力，发挥减排的作用。另外，我国二氧化碳减排技术水平较低，存在一定难度，需要发达国家提供技术援助和支持。 (课题组成员：苏明傅志华许文王志刚李欣梁强)

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    有关碳税的几种理论 

　　(1)环境的负外部性 

    环境的负外部性，也称外部负效应或外部不经济，不仅包括生产中，而且包括在消费中。从生产来看，在对环境的污染和破坏不征税的情况下，企业不负担污染和破坏环境的社会成本，这样会导致企业在追求利益最大化的过程中，对生态环境造成污破坏。从消费来看，一种消费品如果在消费过程中对环境产生了消极作用，而产品价格中只包括了通过市场机制形成的成本，消费者没有未使用过程中的这种副作用付出相应的代价，就形成了消费中的负外部性，消费的外部性会导致无效率的结果。 

    (2)庇古税理论 

    英国经济学家庇古接受了外部性理论，他认为要使环境外部成本内在化，需要政府采取税收或者补贴的形式来对市场进行干预。 

    政府根据污染所造成的危害对排污者收税，以税收形式弥补私人成本和社会成本之间的差距，将污染的成本加到产品的价格中去，这种税又被称之为“庇古税”。 

　　(3)污染者付费原则(PPP原则) 

    “污染者付费原则”的提出是为了解决污染者的环境责任问题，即环境外部成本该由谁来负担。污染者付费，就是由污染者承担因其污染所引起的损失，即污染费用。这种观念形成于20世纪60年代末期。OECD委员会在1972年将“污染者付费原则”作为欧洲污染预防与控制的一个主要的经济原则(ECTreaty，Article174)，很快得到国际社会的认同，被一些国家确定为环境保护的一项基本原则。 

    (4)公共产品理论 

    环境是一种有非竞争性(一个消费者的消费不影响其他消费者的消费)和非排他性(不能把其他受益者排除在外)的公共产品。需要政府负责提供，政府提供公共产品的资金来自征税。 

　　(5)双重红利理论 

    随着环境税收理论的发展，在上世纪90年代初，DavidW.Pearce(1991)首先提出了碳税的“双重红利”理论，认为碳税收入可以被用来减少现有税收的税率，如所得税或资本税的福利成本。具体解释为，第一种红利是：实施环境税可以改善环境质量；第二种红利是：将环境税带来的收入增加部分用以降低其他税率，可以带来就业增加、投资增加或者使得经济更有效率。