土壤环境质量评估亟待加强

一方面，专门性立法空缺。我国没有专门的土壤污染防治立法，评估实践中，倘若真出现违法行为，也只能参考《民法》、《刑法》等法律对违法者加以惩处。但是，已有的涉及土壤污染法律责任的规定，内容比较宽泛，不够具体，对污染土壤的行为起不到很好的震慑作用。

另一方面，诉讼保护期限短。土壤污染具有隐蔽性和滞后性，短时间内土壤污染环境损害后果难以确定。相比之下，20年的诉讼保护期限过短，不利于受害人环境权益的保护，污染责任人极容易因此逃避污染责任，相关的法律责任规定起不到应有的震慑作用。

加强土壤环境质量评估的建议

针对当前土壤环境质量评估工作存在的诸多问题，笔者建议如下：

一、强化评估管理部门职能。

土壤环境质量评估是进行土壤污染防治的具体措施，涉及土壤基本生态控制线划定、数据分析、土壤环境质量分级认定等多个环节，专业性强。笔者建议，将土壤环境质量评估归于环境保护行政主管部门的职责范围，其他分管部门有建议权，没有决策权。为防止地方政府出于绩效考核的压力而对环保部门的评估结果施压，评估结果直接报上一级环保部门审核，并报同级人民政府备案。

另外，采取政府目标考核与领导干部政绩考核相结合的绩效考核模式。上一级政府与下一级政府签订目标考核责任状，土壤污染防治成效以当年的土壤环境质量评估结果为准，并将其作为领导干部环境治理能力的重要评判标准。在政绩考核模式中，要逐步引进公众评议模式，畅通信息对流机制，评议的信息公开内容不仅仅要在内部刊物、媒体上公布，还要畅通民意表达渠道，这样才能真正通过绩效考核提高政府的回应性。

二、提高评估机构能力。

目前，我国各地行政管理部门下设的机构同样具有土壤检测资质，其职权的行使直接听命于上级机关，不利于评估工作的顺利开展。评估结果直接反映一地土壤污染状况，必须确保其真实性、科学性。因此，笔者建议，土壤环境质量评估技术层面的工作应由行政系统外的研究所、专业检测公司等机构承担。

三、理顺评估程序。

在启动程序阶段，土壤环境质量评估的启动程序因对象不同而有所差异。对土壤基本生态控制线内有污染可能的城乡土壤，县级环保部门应及时、主动进行调查评估，并按相关环保法律法规管制污染源、调查环境污染情形;对于污染场地的评估，污染场地责任人应按照有关规定，主动向有关部门提交土地利用方式变更申请材料前，向县级环保部门提出评估申请，再由环保部门委托具有相应资质的机构开展污染场地土壤环境质量评估。前者，环保部门是自发启动评估程序;后者，由污染场地责任人启动评估程序。评估过程分为初步调查评估、安全评估、土壤环境质量分级认定3个阶段。

在初步调查评估阶段，要对所有基本生态控制线内的城乡土壤，以及符合评估条件的污染场地进行信息资料收集和现场调研。根据《土壤环境质量标准》初步判断土壤是否受到污染，编写土壤环境质量初步调查报告，并报县级环境保护行政主管部门备案，由县级环境保护行政主管部门初审后，提交上级环保部门审核。如果土壤未受到污染，终止土壤环境质量评估程序。在这个阶段,根据评估结果，土壤被分级认定为“健康土壤”和“管制土壤”两种。

在安全评估阶段，要对有污染可能的土壤进行进一步评估。通过现场采样和分析测试，判定是否存在土壤污染或潜在污染，编写土壤环境详细调查报告，并报县级环境保护行政主管部门备案。由县级环境保护行政主管部门初审后，提交上级环保部门审核。调查结果表明土壤未受到污染的，终止土壤环境质量评估工作。

最后，应对土壤环境质量分级认定。土壤环境质量分级认定是土壤环境质量评估后的结果，在对城乡基本生态控制线内的土壤，以及变更使用权人或使用用途的土壤进行评估后，经初步评估，对于没有污染威胁的土壤认定为“健康土壤”，对有潜在受污染可能的土壤认定为“管制土壤”，经过进一步的调查评估，确认受污染的土壤被认定为“控制土壤”。将土壤分级认定的结果更新在全国土壤信息系统中，并以登记簿的形式在环保部门做好备案，同时以公开栏、警示标志等方式向公众公布。

四、落实评估责任。

土壤环境质量评估是进行土壤污染治理修复和土壤环境保护的前提，地方人民政府应当对评估结果负总责，实行政治责任与法律责任结合的双重责任制，将土壤环境质量安全纳入地方政绩考核。在评估过程中，由于地方绩效考核压力而滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊影响评估结果的个人，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。对单位要实行罚款。

接受委托为土壤环境质量评估提供技术服务的机构在评估工作中不负责任或者弄虚作假，致使评估文件失实的，由授予评估资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

污染者负担原则一开始就是基于一般正义衡量的法感而形成的，亦即“谁污毁他人之物则负担损害赔偿之责”。污染场地责任人应当承担污染场地评估和治理修复的义务，并负担有关费用。污染场地责任人在土壤环境质量评估、治理修复过程中存在弄虚作假行为的，应当承担法律责任。对不上报场地变更情况、不及时提请启动土壤环境质量评估程序的污染场地责任人要处以罚款;构成犯罪的，要依法追究刑事责任。