“一刀切”欠合理 节能减排或将差异化考核

    国家发改委有关负责人日前透露，“十二五”碳强度减排指标综合实施方案将于近期发布，碳排放强度指标将下发到各省、自治区、直辖市。据悉，该方案涉及指标的分配、实施以及考核机制。此前，我国确立了“十二五”期间单位国内生产总值(GDP)能耗下降16%以及单位GDP碳排放强度下降17%的目标，碳减排指标的实施引人关注。

    “十一五”末，一些地方为了完成节能减排指标，不惜采取拉闸限电等极端措施。有关专家表示，这在一定程度上是由于节能减排指标分配、任务完成方式和考核办法等方面尚存在不足。对此，国务院发展研究中心副主任刘世锦建议，根据“十二五”全国单位GDP碳排放强度下降的目标和GDP预测的数字，将强度目标换算成总量目标，然后在此基础上进行地区和行业的分解，充分保证分配的公平。

    “一刀切”欠合理

    今年3月，国家发改委副主任解振华表示，“十二五”要实现能耗强度下降16%、二氧化碳强度下降17%，节能减排工作难度不小。完成今年单位GDP能耗下降3.5%左右，二氧化硫等4项污染物排放量均减少1.5%的目标，对实现“十二五”节能减排目标至关重要。

    “十一五”期间，我国第一次将节能目标设置为约束性指标，到2010年年底我国能耗强度相比2005年降低19.1%，基本实现节能20%左右的预定目标。然而，有关专家认为，这一目标设置的主要问题是“一刀切”的分配方式容易造成分配不公，挤压欠发达地区的发展空间。

    有关专家表示，全国有20个省、自治区、直辖市的节能任务被定为20%，这种“一刀切”做法在一定程度上忽略了地区的差异，如上海、北京和宁夏、甘肃都定在20%，这对宁夏和甘肃这样的西部省区显然不公。此外，由于采取的是碳强度考核办法，各地主要采取了行政减排的手段，因此出现了只追求效果而不追求效率的现象。

    今年1月，国家发改委下发了“十二五”节能目标分解方案征求意见稿。根据征求意见稿，全国分为5类地区，每类地区确定一个节能指标，其单位GDP能耗降低率分为10%-18%区间的5类任务。“此次指标分解充分考虑到每个地区的特征，将全国按照不同的发展阶段分成5类地区，每类地区确定一个指标，这样大体上可以保证情况相同的省份得到同样的对待。”有关专家表示。“十二五”节能指标体现了区域差异化考核， 减排指标的分配值得期待。

    可按地区和行业分配

    “将碳强度目标换算成总量目标，通过“十二五“碳强度下降目标和GDP预测的增速可以估算出全国总排放额度。同时，将全国的总量分解到地方，将全国总的碳排放额度分为全国地区基本排放额度和全国行业排放额度两部分，分别按人均GDP和人口与行业先进排放标准在各省进行分配。”在减排目标的选择上，刘世锦提出了自己的方案。

    刘世锦表示，由于我国地区发展不平衡，不同地区应该承担不同的减排责任。由于人均GDP水平能够较好地反映人均历史累计排放水平，按人均GDP水平分配各省排放额度，与我国在国际上一贯主张的按“人均历史累计排放权相等原则公平分配全球碳排放空间”原则具有内在一致性。

    对于设定全国行业排放额度，刘世锦表示，在全国层面处理高排放行业减排问题，一方面为了突出节能减排重点，如果占全国总排放量30%左右的重点排放企业的减排问题得到有效解决，完成全国节能减排目标就有了保证；另一方面，也有利于解决未来跨省之间的转移排放问题。“各省的高排放行业如电力、石化、煤炭等，很大程度上是直接为全国服务，这些行业有的是价格未能完全由市场调节，排放成本难以通过价格上涨转移到下游产业；有的价格虽能灵活调整却属于基础性行业，价格如因增加排放成本而上涨可能推动全国性物价上涨，如果能在全国层面解决排放问题，也可以保证碳排放额度分配的公平”。

    减排手段灵活多样

    刘世锦表示，根据这一方案，在将排放额度分配给各省后，各省既可以通过减少“实际排放量”来完成任务，也可以通过改变“跨省合作与交易额度”等灵活方式完成任务。在考核时，不考核各省单位GDP碳排放强度指标，只考核各省碳排放总量指标。考核总量时，也不要求各省“实际排放量”等于“分配的排放额度”，只要求各省“十二五”期末实现各自碳预算账户平衡即可，而平衡的方式则可以灵活多样。

    一是排放权交易计划。排放权交易系统可以先期覆盖“重点排放企业”，逐步建立起全面覆盖的排放权交易体系。跨省交易的结果要反映在省级排放账户余额的变动上。国家也可以将排放市场当作宏观调控的新工具，通过买卖排放额度影响排放权价格，以实现宏观调控目标。

    二是国内联合履约与国内清洁发展机制。《京都议定书》设计的联合履约与清洁发展机制两种国际合作机制可以运用到国内发达和欠发达省份之间的合作。企业还可以跨省到减排成本较低的地方进行减排项目投资。这就为促进中西部欠发达省份经济发展提供了新的渠道。

    三是排放额度跨省拆借。中央成立全国排放权管理与调剂中心，各省的排放额度指标统一由该中心托管，使用时向该中心支取。有多余排放额度的省份，可以将多余的排放额度拆借给其他省份以获得回报；排放额度不够的省份则可以向该中心借取排放额度，并付出相应成本。这样会形成一个市场化的排放指标拆借价格。国家可以通过对排放额度拆借市场的干预实现对经济的宏观调控。

    此外，还可以利用碳汇机制。各省植树造林形成的碳汇可以用来增加其账户额度，这个额度可以用于工业项目，或者向其他省出售来获得收益。这样就可以鼓励植树造林，并为中西部地区增加一条新的绿色发展途径。