环评制度改革再起步 2015年环保系统环评机构全脱钩

环境影响评价制度（以下简称环评）改革再起步。

在近日召开的全国环保系统政府信息公开工作会议上，环保部部长周生贤公开表示，环评作为与经济社会发展联系最为紧密的环境管理制度，其体制机制亟须完善。

他进一步指出，环评改革的基本思路是，依法依规严格环评，加大信息公开和公众参与力度，不断改进环评报告书审批决策体系，不断完善环评各项技术规范，强化环评职能、机构、编制建设。

为此环保部将采取多种有力的改革措施，其中包括推动修订《环境影响评价法》（以下简称《环评法》），实行环评受理、审批和验收全过程三公开，2015年环保系统环评机构全部完成脱钩改制，并开展专项执法检查。

“上述改革措施如果能够真实落实，将对完善环评制度起到非常关键的作用。”一位地方环保厅官员对本报记者指出，同时环评改革的一个难题，即未批先建问题非常突出，希望在未来的《环评法》修订中对此加大处罚力度。

未批先建的法律急待修订

周生贤表示，将推动修订《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》，加强建设项目环境损益分析，研究建立环境保护成本合理分摊机制。

“《环评法》从2003年出台颁布并实施，至今已有近十年，对从源头控制污染起到了非常好的作用，但由于对未批先建项目缺少实质性的约束，让环保部门饱受责骂，但实际上问题不在于环保部门，而在于《环评法》第31条是一条恶法。”前述地方环保厅官员对本报记者指出。

根据《环评法》第31条，对未批先建情形，由环保部门责令停止建设，限期补办环评手续，逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款。

“依据上述规定，未批先建的企业回旋余地很大，只要限期补办了，环保部门还不能对其进行罚款，《环评法》有何威慑力可言？”环保部的一位官员分析称，“31条”应修改为限期补办，并可予以罚款。

该官员进一步指出，按照目前罚款上限不过20万的规定，对很多央企、国企动辄上亿甚至几十亿的项目来说，先批后建要影响进度和工期，未批先建最多才罚20万，还真不如先开工再说，这实际在变相鼓励企业未批先建。

这一条款的危害不限于此。前述地方环保厅官员认为“31条”中的“补办环评手续”中暗藏玄机，“如果在补办环评环节，发现该项目根本不能、不应上马时，环保部门能否真正否决这些项目，无论项目大小？”“实际上很难，这暗示企业可以先上车，后买票”，环评制度的预防作用荡然无存。

对此，业界一直呼吁尽快修订第31条。中国政法大学环境法学教授、曾参与环境评价法起草的王灿发表示，建议在修法时明确规定，对于未批先建的项目，即使补办了环评手续，如果该项目违反有关法律法规或者政府规划，环保部门也不应该批准其环评报告。

同时，前述环保部官员建议，由于第31条的罚款上限太低，企业“不放在眼里”，应提高罚款的额度，一种方法是直接提高上限，另一种办法是根据项目投资额的一定比例来确定罚款，“罚款不是目的，目的在于督促企业在环评环节守法”。

环评受理、审批和验收三公开

周生贤在谈到环评信息公开时，特别强调将修订《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），细化和规范公众参与的内容和程序，创新公众参与的组织形式，扩大参与范围和有效性。

《暂行办法》制订于2006年，不少内容已经不能满足形势的需要。在前述地方环保厅官员看来，环境信息的公开是公众参与环评的前提，可是根据《暂行办法》，公众无论是参与规划环评，还是参与项目环评，规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，只需公布环评报告的部分信息，“可以而不是必须”将环评报告简本予以公开。

同时，由于《暂行办法》缺少有效的程序规定和制度保障，没有公众参与的具体规定和具体的实施程序，导致公众的参与存在一定的盲目性和随意性。