“环保市场化”遭排污权交易“锁喉”

为打破“先污染、再治理”的传统环保路径，在推进生态环境治理中，除运用行政力量，必须借助市场机制取得实质性突破。未来需要在排污权交易方面加以突破，才能真正建立“政府主导、市场推进、企业参与”的环境保护新机制。
 
排污权交易催生治污新动力
 
近年来，湖南、湖北在运用行政手段进行环境治理的同时，也充分借助市场力量，推动环境资源有偿使用，一方面增加了政府治理污染的资金来源，另一方面增强了企业自觉减排的动力，推动其真正成为治污的主体。
 
2008年底，长沙环境资源交易所挂牌成立。十余家企业参加了交易所首场排污权拍卖会，52吨化学需氧量和261吨二氧化硫排污权指标成功拍卖。
 
湖南省环保厅厅长蒋益民说，这标志着湖南省环境资源交易市场化改革拉开序幕。在污染物总量控制的前提下，企业将有望取代政府成为污染整治和环境保护的主体，并将对自身的污染排放行为做出选择。
 
为了界定排污权，湖北规定，2008年10月后由国家和省环保部门审批的建设项目，新增污染物排放量实施有偿分配。各企业若超标排放，则需购买排污指标，若通过清洁生产或污染治理减少排污，可转让节余排放指标获取市场收益，也可自行储备。
 
2009年3月，湖北在武汉光谷联合产权交易所进行了首场排污权交易，成交排污权413吨，成交额96万元。 目前，二氧化硫价格已由2009年初的4020元/吨升至最高9840元/吨。
 
武汉光谷联交所董事长徐春江认为，排污权交易价格的攀升，表明其价值开始显现，市场开始表现出对排污权的需求。去年11月，湖北省排污权交易范围扩大到地市级审批项目。湖北省环保厅明确，国家、省、市(州)负责审批的建设项目化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物新增年度排放许可量，均须通过排污权交易获得。
 
交易仍存四大难题
 
排污权交易制度也不是整治环境问题的“灵丹妙药”，即使在广泛应用的美国，也仍然存在很多争议。我国环境意识总体上比较落后、环保手段比较欠缺，只有充分认识其存在的问题并加以克服，才能更好地将其应用。现阶段，我国推广排污权交易制度存在几大障碍。
 
首先，是政策和法律滞后。尽管我国排污权交易的试点已进行了数年，但至今还没有制定出全国统一的关于排污权交易的法规，现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度，但尚无相配套的排污权交易制度。各地方根据当地条件分别制定了一些区域性的排污权交易条例，但这些条例都是地方性法规。
 
其次，是交易过程难以准确监测。排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，而我国目前的公平监测和管理水平较低，在存在执法不公平的情况下，则需要相应的制度建设(包括立法)予以保证。为了保证排污权交易制度的顺利实施，应首先确定排污单位的实际排污量。在这方面，发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但在我国则非常薄弱。目前，科学检测在我国很多地区短期内都很难做到。
 
此外，交易市场也不规范。我国乡镇企业数量多、规模小、分布零散，但其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。这一基本国情就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用过高，环境保护部门监测与执行费用也会过高，而且存在着逐案谈判的问题，从而间接导致了整个排污交易市场的无效。在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业不肯出售自己的节余排污权，造成排污权的浪费；或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。排污权交易过程也摆脱不了政府部门的强力干预，仍有可能出现以政代企的行为。
 
同时，地方保护主义严重。在一些地方政府看来，限制排污就等于限制生产，出于对本地经济利益的考虑，往往默许企业偷偷增加排污量。此外，在一些跨市、跨省的排污权交易中，计划卖出方的地方政府官员强行介入交易过程，禁止把排污权指标转让给其他地区，要求只能在本地区内进行排污指标交易。严重的地方保护主义还使得排污权交易受到限制，排污权交易市场不能有效运作。
 
困境突围，让所有权多元化
 
要解困排污权交易，显然需要对症施药。
 
首先要做的就是完善排污权交易立法，明晰产权归属，是解决排污权交易中制度瓶颈的关键措施。具体可以做的是，从法律上确认排污权、从法律上保障排污权的市场主体、从法律上规定排污权的市场规则和管理机构等。
 
其次，要实现排污权所有权多元化。自然环境具有一定的净化污染物的能力，同时具有一定的容量。在排污权所有权的安排上，必须同时考虑环境容量的大小和环境净化能力，建立可“回收”的环境纳污资源所有权制度，即厂商直接或间接获得的排污权可归自己“所有”，以激励厂商努力减少排污，把排污同时控制在环境容量和环境净化能力的安全临界点之内。在排污权具有完全的竞争性和排他性、外部性可以忽略不计的情况下，排污权所有权交易能增加交易的长期收益预期和减少交易的不确定性，提高交易的绩效和交易双方的剩余。所以，我国排污权市场的完善，最终需要将部分的排污权所有权私有化，形成多元化的排污权所有权结构。
 
排污权交易市场也需要培育，要提供市场服务信息，调节不合理的价格交易制度，维护市场秩序；促进外部性内部化，在创造市场交易机制和弥补市场失灵方面发挥积极作用；组建专业的排污权中介机构，建立相关的信息网络系统，为交易各方提供中介信息，提高交易的透明度，降低排污权交易的费用。另外，政府部门应建立相应的激励机制，对积极减少排放、积极出售排污权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持；排污企业破产或被兼并时，政府应该鼓励排污权作为企业资产进入破产或兼并程序；新增排污企业所需的一般排污权可以通过市场交易获得等。
 
排污权交易在我国还处于起步阶段，但在国外已经相当成熟。因此，加强国际合作，充分借鉴国外的先进经验，有助于我国排污权交易体系的完善。但我国的国情与美国有较大差距。因此，我国应对美国实施的排污权交易计划进行改造，及时发现排污权交易在我国实施所存在的问题与障碍，使其适合中国的现状。