环境治理急需财税政策强力支持

环境问题已成为当前制约我国经济社会发展的瓶颈之一。由于环境治理具有明显的正外部效应，属于市场失灵范围;基于收益最大化原则，市场微观主体不愿主动承担责任。这就需要政府采取一系列包括财税、金融等经济措施以及必要的行政手段来对此进行干预和调控。

生态环保财税政策现状

目前有关生态环保的财政政策主要包括排污收费制度、环保预算投入、政府采购和排污权交易机制;税收机制主要是通过征税限制和税收优惠引导来实现。

当前，我国有关生态环保的财税政策主要有：

一、财政政策

我国目前有关的生态环境保护财政政策主要包括排污收费制度、环保预算投入、政府采购和排污权交易机制。

排污收费制度是筹集环境治理资金的手段之一，长期以来主要收费项目包括污水、废气(二氧化硫、氮氧化物、烟气林格曼黑度和其他污染物)、固体废弃物(粉煤灰、冶炼渣、炉渣、煤矸石、尾矿和其他渣)、危险废物(以填埋试处理不符合国家有关规定的危险废物)及噪声超标准排污费。按照2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》的规定：排污费实行“收支两条线” 管理，专款专用，主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息。

环保预算资金属于财政预算专项投入，用于环保研发和环境治理。近年来，我国环保预算资金不断增加，2007年到2011年我国环保财政预算支出分别为995.82亿元、1451.36亿元、1934.04亿元、2441.98亿元、2640.98亿元，增长速度较快，是环境治理与保护的主要经费来源。

政府采购一般是通过招标方式集中采购商品。政府采购的环境标准不断提高，对降低排放、改善生态环境有重要作用。

排污权交易是一种基于市场的经济手段，有利于充分发挥市场机制的配制资源作用。早在1990年~1994年，原国家环保局在全国16个重点城市进行了“大气污染物排放许可证”制度的试点。2002年3月，原国家环保总局决定在山东、山西、江苏、河南和上海、天津、柳州开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的示范工作。2001年11月，江苏南通，出现了我国第一例排污权交易。2002年，江苏完成我国首例异地二氧化硫排污权交易。这种方式保证了生产发展所急需的排污容量供应，又不因为发展生产而超过二氧化硫总量控制指标，同时，实现脱硫的企业每年又可得到经济回报。为了保证每年有富余指标供应给买家，卖方必须保证脱硫设施的良好状态，提高了企业环境保护的积极性。

二、税收政策

关于生态环境保护的税收机制主要是通过征税限制和税收优惠引导来实现。目前已经开征的有益于环境保护的税种主要包括资源税、消费税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税、耕地占用税和企业所得税。

资源税的征收主要是为了引导大家节约利用资源，减少浪费，并且通过差别税率防止采富弃贫行为。消费税的征收目的主要是调节消费结构、引导消费方向，同时有利于对环境的保护和优化。车船税对乘用车和中轻型商务客车按照尾气排量分别确定年征税额，排放量大的税额高，排放量小的税额低。城市维护建设税的税款专门用于城市规划、环境维护和建设，对于生态环境的改善起着重要作用。城镇土地使用税的征收旨在促进对城镇土地的合理开发与利用。耕地占用税旨在保护农村耕地资源，维护农村生态环境。

企业所得税则主要是通过税收优惠政策引导企业保护环境，主要包括对企业综合利用资源取得的收入，从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，购置并实际使用符合规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额等给予相应的税收优惠。

财税政策存在的问题

财政政策运用不到位，现有税收政策对生态环境的保护作用不充分，排污权交易制度发展缓慢。

已有的财税政策对于生态环境的保护有一定积极作用，但仍存在诸多不足。

一、财政政策运用不到位

对污染物排放的财政收费标准制定不科学。长期以来，这项制度一方面只对超标排放收费，而且收费标准较低，导致排污收费资金不能满足污染治理的资金需要。另一方面，由于排污收费额度低于污染治理费用，排污企业基于收益最大化原则，选择为污染物排放缴费而不主动进行技改减排，不利于生态环境的治理和保护。以企业排放二氧化硫为例，我国《大气污染防治法》要求超标排放企业缴纳罚款，企业每排放1公斤二氧化硫，有关管理部门收取0.2元的排污费，而企业减排1公斤二氧化硫，则支出远远超过0.2元。受利益驱使，很多企业宁肯缴排污费也不愿积极治污。

环保预算投入占GDP比重较低。国际经验表明，当治理污染投入占GDP的比例达到1%~1.5%时，才能基本控制环境污染;占比达到2%~3%时，才能改善环境质量。20世纪后期，发达国家环保投入一般占GDP的2%~3%左右。然而，2007年到2011年我国环保财政支出占GDP的比重均不足1%，不能充分满足环境治理需要。

政府采购的环保引导功效不明显。从环保角度来看，由于目前政府采购存在宣传不充分、信息不对称、透明度不高、监管不到位等问题，导致企业的参与度较低，竞争不充分，采购产品的节能环保功效受到影响。根据国家发展和改革委员会组织中国节能产品认证中心对我国15个政府机构耗能设备和器具状况的抽样调查和统计分析显示，抽查的15个单位的节能潜力为8682吨标准煤， 占2001年能源消耗总量的23.5%。这说明，政府采购项目节能和改善环境的潜力较大。

二、现有税收政策对生态环境的保护作用不充分

资源税课税范围的有限性在一定程度上纵容了非税资源的过度消费与浪费，而较低的定额税率使得企业的资源税收成本有限。虽然原油、天然气已经改为比例税率、从价计税，但是我国能源消费以煤炭为主(2010年煤炭消费占能源消费总量的68%)，因此，资源税改革对环境保护的作用还不太明显。

消费税课征范围过窄不利于消费税环境保护功能的发挥，而且消费税主要在生产环节征收，很多的消费者对消费税知之甚少，也在一定程度上削弱了消费税的环保功能。

城镇土地使用税和耕地占用税均实行定额税率而且税率较低，对保护土地资源作用有限。

城市维护建设税是一种附加税，以纳税人应缴的增值税、消费税、营业税为计税基础，按比例征收，从而一定程度上限制了这一税种对优化环境的功能和作用。
而现有的税收优惠措施范围有限而且形式以减免税为主，不够灵活多样。实践中如果纳税人对相关优惠政策不了解，有可能享受不到应有的税收利益，从而影响其环境优化的效果。

三、排污权交易制度发展缓慢

目前，我国的排污权交易市场平台和价格机制还不够完善。自2007年11月10日第一个排污权交易中心在浙江省嘉兴市挂牌成立以来，不少省份都初步建立了排污交易平台。目前，江苏南通、浙江嘉兴等不少地区已有排污权交易的实例，不过都是在环保局撮合下企业间点对点的交易。排污量的拍卖仍属于环保机构参与的一级市场，虽能增加一定的收入，但是对企业减少污染排放的刺激效应不强。促进企业进行技改减排的二级交易市场还有待开发。

优化财税政策建议

增加环保财政投入，加强监督管理;完善环境税收政策;创新价格机制;实施政府绿色采购，引导可持续消费。

长期来看，在环境治理方面应充分发挥财政的调节作用和税收的限制与引导功能。一方面，通过征收税费抑制资源浪费和污染物排放;另一方面，通过财政支持和税收优惠手段促进节能设备的开发与应用，改善生态环境。

第一，增加环保财政投入，加强监督管理。

一是加大节能和环境治理的资金投入。进一步增加环境保护预算资金，并逐步提高环保资金财政投入占GDP的比重。进一步完善环保资金的投入结构。环保资金投入应以转变产业结构为主，支持节能减排技术的开发与利用，加快技术升级与改造，尽快淘汰落后产能。

二是创新投入机制。除了预算投入之外，积极运用财政贴息、“以奖代补”等较为灵活的财政补助方式，支持环保项目的研发与建设。财政贴息能够更充分地利用信贷资金，补充公共财政预算环保资金的不足;“以奖代补”方式相对于直接补助，更能激发企业改善环境的积极性。

三是建立健全资金使用监督机制。任何形式的资金支持，都应有完善的资金使用监督机制，确保资金能够充分发挥效益。除了财政、环保等部门监督，还应建立有效的公众监督和参与机制，调动社会公众参与环境治理的积极性，扩大监督范围，提高资金使用效率。

第二，完善环境税收政策。

完善现有税收制度。加快资源税改革步伐。在对原油、天然气从价计税的基础上扩大从价定率征收范围，使资源税全部与价格挂钩，提高资源税对资源市场的调节能力;择机扩大资源税的课税范围，把具有生态意义的资源整合到资源税调节范围。改革城市维护建设税。探索把城建税作为一个独立税种的运行模式，主要是对城建税的纳税人、计税依据、税率等基本要素进行重新设计，通过差别对待原则，充分发挥这一税种对环境保护的引导和资金支持功能。充分发挥税收优惠的引导和激励作用。要加强对现有税收优惠政策的宣传，使纳税人熟悉政府利用税收优惠政策的环境导向，从而进一步调整自身经营行为。要认真贯彻执行已有的税收优惠政策，进一步提高纳税服务水平和能力，不能因为纳税人不了解政策而削弱优惠政策的引导功能。

加快环境税的立法步伐。税收作为调节经济的杠杆，对节能减排、保护生态环境有较强的引导作用和调节功能。因此，应尽快对环境税的征税范围、计征依据、税率设计进行测算和论证，按照立法程序制定环境税收制度。目前，西方各国普遍开征的环境税主要有：空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、垃圾税等。20世纪90年代以来，这些国家环境税占税收收入和GDP的比重均呈现上升趋势，环境税的作用逐渐加大。我国应在借鉴国际经验的基础上，结合国情，尽快开征环境税。我国环境税的设计应在原有排污收费制度的基础上进行，是费改税的组成部分，不会过多地增加纳税人的负担，但是会有针对性地加强对生态环境的保护。

第三，创新价格机制。

完善排污收费定价机制。应进一步规范排污收费价格机制，按照“污染者付费”原则，在现有收费基础上，以污染治理成本为基数重新核定收费标准，将环境要素成本量化纳入收费标准。

建立健全排污权交易二级市场。我国目前的排污权交易还不够普遍，而且排污权交易制度还不够完善。由于企业减少排放量指标不能进行自由市场交易而弥补相应成本，企业减少污染排放量的积极性不高。因此，要结合国外实践，加快排污权交易的制度建设和立法进程，包括污染排放总量的控制以及将排污权有偿出让的制度设计，激发企业减排的积极性和主动性，激活和完善排污权交易二级市场。
第四，实施政府绿色采购，引导可持续消费。

政府采购对环境的保护和优化具有双重效用。一方面，政府购买商品的排放标准对环境有直接的影响;另一方面，政府购买具有导向功能。节能、环保的集中采购会引导企业进行技术改造，更多地生产节能环保产品，从而促进全社会能效的提高和环境的改善。政府采购要处理好微观经济利益和宏观社会利益的关系，不断提高商品采购的环保标准，发布绿色采购清单和操作规范，建立绿色采购信息平台，并进一步完善社会监督机制。

第五，加大宣传力度，提高全社会成员的节能环保意识。

改善生态环境是一项需要全民参与的社会性事业。目前我国生活污染比较严重，且有逐年上升的势头。近年来城市生活垃圾以年均10%的速度在增长，对环境的危害日益加剧。要发挥新闻舆论监督作用，通过电视、广播等多种渠道，加大环境宣传报道力度，使公众认识到生态环境与自身行为息息相关，逐步形成以政府为主导、企业为主体、全社会成员积极参与的环境治理新格局。