给土壤立法 根治修复市场顽疾

一直颇受外界关注的土壤立法有了新进展。近日，环保部生态司召开土壤修复企业座谈会，为土壤环境保护法起草工作征求意见。

环保部生态司相关负责人表示，环保部会同多部门成立了土壤环境保护法规起草工作领导小组、工作组和相应的专家组，已经形成法律草案征求意见稿。下一步将加强土壤立法实地调研，积极完善法律草案，有序推进土壤立法工作。

全国污染土壤占16.1%

继大气和水体污染后，土壤污染愈来愈成为突出的环境问题。我国到底有多少被污染的土壤? 2014年4月17日，环保部和国土资源部发布《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率(土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例)为16.1%。其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

其中粮食主产区土壤污染严重。这当中，南方土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

中科院南京土壤研究所副研究员宋静表示，造成我国土壤污染的几个主要因素依次为：工业源(如废水、废渣、废气等三废环境排放)、农业源(如污水灌溉、污泥农用、农药和化肥等过量施用)、生活源(如垃圾)和自然源(主要是地质构造背景)。

宋静表示，污染物进入土壤会发生吸附、沉淀、淋溶、微生物降解、转化等过程，使得土壤对污染物有一定的自净能力。但若外源污染物的输入超过了土壤的自净能力，则污染物就会在土壤中积累。这当中，重金属不能降解，但其有效性会随时间而下降，称为老化过程。此外，有的有机污染物容易降解，但也有很多有机污染物很难降解，半衰期可达几十年甚至数百年，这类污染物称为持久性有机污染物。

我国土壤污染类型包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。专家分析认为，粮食重金属超标的主要原因有： 一是土壤中镉等重金属本底值高。二是矿山开采、金属冶炼和含重金属的工业废水、废渣排放造成了土壤污染。三是由于土壤酸化。另外，一些水稻品种，本身具有较高镉的富集特性。

此外，据环保部5月公开的《污染场地修复技术应用指南》(征求意见稿)编制说明透露,全国不同类型的数万家企业，将在未来几年内实施搬迁，涉及的污染土地面积十分惊人。

“20世纪90年代以来,我国较发达城市首先出现了大规模的污染企业关闭或搬迁的现象,并日益扩散到中小城市,目前城市中心区的污染企业搬迁已达到高峰期。”编制说明表示,由于城市中心区的企业多数建厂时间早,部分企业当时甚至未装备环保设施,因而经过多年的生产活动,企业关闭或搬迁后遗留的场地在再开发利用时存在较大的环境健康风险。

治理资金缺口巨大

第二次全国土地调查结果显示，我国已有333.33万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。目前，我国约有1600万公顷农业耕地遭受农药污染，污水灌溉耕地216.7万公顷。耕地土壤污染修复所需资金数额巨大，仅对受重金属污染的农业耕地而言，即使采取土壤修复成本最低的植物修复法，每公顷的修复成本也将达到30万元，耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。

城市棕色地块至少有30万块，治理棕色地块所需资金数额巨大，可能达到几十万亿元。此外，目前我国废弃矿山的复垦率仅达10%，需要土壤修复的废弃矿山面积约150多万公顷。

依据最保守的测算，每公顷治理资金最低需要9万元，则资金需求为1400多亿元。根据《全国土壤环境保护“十二五”规划》，“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元，支持范围包括受耕地污染、城市棕色地块及工矿区污染场地。300亿元对于我国治理土壤污染所需的将近几十万亿资金来说只是杯水车薪，我国土壤修复存在巨大资金缺口。

而资金缺口一般都由政府“买单”。“污染者付费”原则是土壤修复应遵循的基本准则。对于我国在城镇化进程中造成的大量棕色地块修复问题，2012年，环保部、工业和信息化部、国土资源部、住建部联合出台了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，规定未经治理修复或者治理修复不符合相关标准的，不得用于居民住宅、学校、幼儿园、医院、养老场所等项目开发。被污染场地未经治理修复的，禁止再次进行开发利用，禁止开工建设与治理修复无关的任何项目。

基于土壤污染责任人的特殊性和土壤污染自身长期性和潜伏性的特点，污染者付费原则在进行土壤修复时会出现部分失灵。政府性资金则成为了土壤修复问题的必要补充。

首先，2012年前的土地交易，均未明确土壤污染修复所需费用应由污染企业承担或是其土地价值的一部分。对于城市遗留的这部分棕色地块而言，历史上的先前土地所有企业早已关闭或改制，无法运用“污染者付费”原则追讨修复资金。这时就需要政府出资介入土壤修复工作。

其次，我国现在仍然缺乏对土壤污染赔偿的问责机制，没有相关法律对土壤污染赔偿做出具体规定。如北京市宋家庄地铁土壤污染导致工人中毒事件，土壤污染所造成的人员伤害和土壤修复成本由北京市政府承担。

最后，土壤修复所需资金巨大，很多污染责任企业不具有足够的资金能力来支付土壤修复费用。即使企业破产，也无法支付土壤修复费用，这就无法保证土壤修复的及时性。土壤修复工作会因资金欠缺而停止，这时需要政府性资金的介入来完成土壤修复和污染危害赔偿工作。

防治法规亟须建立

中国环境修复产业联盟秘书长高胜达也指出，应从企业生产阶段就开始控制土壤和地下水污染，建立完善监测、调查和考核制度，推动清洁生产，预先防治污染。土壤污染带来的健康风险是长期的，我国目前并未对土壤污染建立监测机制，而生产和再开发过程中已出现各类环境事件。

高胜达认为，目前我国缺乏强制性的法律规定责任方需为污染土地调查修复，而我国各地因环保部门工作力度不同也存在控制程度差异，北京、重庆、上海、江苏、浙江、武汉等省市相对要求严格，管理到位。但也有其他不少地方重视不够，存在着污染土地未做调查和修复就进行开发的情况。

中华环保联合会志愿律师张雪莉表示，我国关于土壤污染和防治的法律法规，关于控制和消除土壤污染的来源和控制和消除工业“三废”排放的主要法律有《农田灌溉水质标准》《水污染防治法》。

同时我国环境保护法在提出“防治土壤污染”、“推广植物病虫害的综合防治”，规定要“合理使用化肥、农药”。这是环境保护基本法中原则的规定。较为具体的规定见于国家颁发的许多单行法规之中。这些法规有《关于严防农药中毒的联合通知》《有机磷剧毒农药安全使用规程》《剧毒农药安全使用注意事项》《农药安全使用规定》《农药登记规定》《农药安全使用标准(试行)》等。

但我国没有形成有效的土壤污染综合防治体系,包括法律法规与管理体系、风险评估标准体系、监测监控体系、土壤修复技术体系等。

编制说明称,我国工业场地污染的管理、风险评估及修复方面的工作才刚刚起步,对于修复过程中的技术选择尚缺少规范和指导文件,选用不适当的修复技术不仅达不到修复目标,更有可能造成二次污染,对人体健康和生态环境产生更大的危害。

高胜达表示，目前，场地环境质量调查评估和修复存在于搬迁和再开发，但这并不能解决“今天的生产场地成为明天的污染场地”的问题。据此,环保部认为,目前我国亟须建立一套适合我国国情的土壤污染防治法规及标准体系。

环保部生态司有关负责人表示，此次环保部牵头的土壤立法进展顺利，希望能早日出台，毕竟土壤污染防治“越早越好”。