信行政不信市场 节能减排不应成负担

    国务院发展研究中心的一项课题建议，中国应在“十二五”致力建立基于市场的节能减排新机制

    最新一份政府工作报告于3月16日公布。国务院总理温家宝表示：“十二五”单位GDP能耗降低目标为16％，单位GDP碳排放降低目标为17％——这意味着，在继续提出节能目标的同时，降低碳排放强度也成为中国社会经济发展一个新的约束性指标。

    根据国家统计局发布的报告，中国过去五年单位GDP能耗累计下降19.06％，基本完成此前提出的20％目标。单从数字上看，“十二五”能耗强度下降目标比“十一五”少了足足4个百分点，难度似乎有所降低。但清华大学气候政策中心在其撰写的《2010中国低碳发展报告》中称，中国已经挖掘了大量容易挖掘的节能潜力，特别是在“上大压小”、淘汰落后产能等方面，今后的节能减排难度实际上加大了。

    多位专家表示，“十一五”期间，中国在节能减排上过于依赖行政手段，减排成为一种负担。节能目标“基本完成”的背后，是沉重的代价。很多高耗能、高排放企业被关闭；河北安平、河南林州等个别地区，甚至不惜采用拉闸限电或停止供暖等极端手段。

    正因为此，国务院发展研究中心副主任刘世锦带领的课题组提出：“十二五”应着重在减排指标设定与分配、任务实现方式，以及考核等方面建立新机制，在公平分配各省排放额度的基础上，允许各省采取灵活多样方式完成减排任务。

    “这样的方案，不只是为了实现节能减排目标，更是为了建立市场化的节能减排新机制，让节能减排成为促进技术创新、发展方式转变和经济增长的新动力。”刘世锦说。

    “十一五”问题所在

    在刘世锦看来，过去五年节能减排难度较大，个别地方出现拉闸限电等现象，并不是因为指标过于严格，而在一定程度上是因为指标设定与分配、任务完成方式和考核等方面存在不足。

    “十一五”期间，全国单位GDP能耗下降目标为20％，各省目标均大致按此水平设定。对此，刘世锦及其同事最新完成的“国内减排机制：基本框架设计”报告指出，这在公平性上容易引起争议。一方面，一些经济较发达地区完成节能减排指标相对轻松；另一方面，欠发达的中西部省份处于能耗强度上升的重化工业阶段，节能减排和经济发展的矛盾非常突出。

    2010年，由于单位GDP能耗一度不降反升，宁夏屡次被国家发展改革委列入预警名单。但是，宁夏在节能减排上可谓下了大力气，自治区政府要求完成节能降耗任务“不讲条件、不讲代价、不留后路、不折不扣”，并对工作措施不力、没有完成任务的市、部门和国有企业领导班子实行“一票否决”。

    官方数据显示，宁夏最终完成了“十一五”单位GDP能耗下降20％的目标。但其中的艰辛，恐怕只有参与者最为清楚。

    例如，石嘴山市的国电大武口发电厂始建于上世纪80年代，一度是宁夏最大的发电厂，其最早的四台机组曾于2000年实现热电联产供热改造，但在2010年全部被关停，为节能减排做出了不小的贡献。

    2011年2月，宁夏发展改革委副主任马忠玉接受《中国投资》杂志专访时道出了苦水：宁夏在节能减排问题上面临窘境，产业结构高度依赖本地资源，且“十二五”时期重化工比重预计超过90％，这就决定了资源能源的加速消耗和污染排放的加速增加，而“十一五”期间宁夏该关停的企业基本已经实现关停，因此“十二五”形势更为严峻。

    此外，国务院发展研究中心课题组张永生研究员指出，一些地区，比如山西，之所以排放较高，很大程度上是为其他省份提供能源等产品所致，其排放如果完全占用本地额度，也不公平。

    2010年9月，国家发展改革委副主任解振华在一次新闻发布会上说，“十一五”节能目标分解时考虑了各地发展情况，比如海南经济总量低，只分配了12％，有些西部地区分配了15％，有些资源性的大省潜力比较大，确定为20％，最大的达到22％。但他承认，“十一五”节能指标分配还是“有些问题”，准备在“十二五”根据各地的资源禀赋、发展水平和技术上的能力。