能源管理部门数不胜数管理混乱 大能源部经历三立三撤

到2008年，发改委能源局升格为国家能源局；2010年1月，国家能源委再次设立，成为目前中国最高规格的能源机构，使得中国能源管理又一次行进在走向集中的路上。
对国家能源局而言，也面临和电监会一样的某种尴尬。虽然其整合了原发改委能源局、国家能源领导小组办公室和国防科工委的能源管理职能，可在能源价格管理上，却只有建议权。
国家能源局前局长张国宝曾于2009年的全国能源工作会议上坦言，国家能源局要掌管全国能源工作面临重重困难，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。
相对于其他大部门，能源行业中有不少大型央企，这些央企的资产保值增值由国资委负责，高层管理人员由组织部门任免。
国家发改委能源研究所一专家也坦言，“国家能源局和原来的发改委能源局，变化不太大。”
分久必合？
近期，整合能源系统，重启大部制的呼声，在业界和网路上又开始出现。其中，最为流行的说法是，今后将成立大能源部。而能源监管体制，则有两种说法，一是在大能源部下设立若干专业司局负责行业监管，即实行“政监合一”的体制；二是在大能源部外，单设能源监管委员会，即“政监分离”。
“成立政监分离的大能源局和大能监委，这个说法在今年二三月时很盛行”，电监会一位官员对记者表示，这不过是他“听到的几种说法和议论之一”。
“实行能源大部制改革，历届政府换届时都有呼声；而上一届和本届的呼声最高。”一位能源界人士称。
记者了解到，2012年6月30日，中国能源研究会召开了一次“比较高级别”的内部会议，专门研究了“能源管理体制改革”。据悉，会议旨在讨论“形成内部的统一口径，随后将相关报告上报有关政府部门”。
实际上，关于此话题的的研究早已开始。作为中国能源领域内研究能源政策和技术最具影响的学术团体，中国能源研究会从2011年4月份就开始启动了这项研究，参加人员主要包括煤、油、气、电等方面的研究会理事成员单位。
“争论不少，内部意见还未达成一致。”一位与会者向记者透露，会上各种观点分歧不小，“到底报一个什么样的东西上去，对外怎么去发布，还没有达成一致意见”。
其预计，这个研究汇报可能要到2012年8月份或10月份才能正式对外公布，“比原计划应该是推迟了”。
参与研究的人士表示，他们是民间组织，并不代表政府；但2011年12月17日，该单位组织的“能源管理体制改革中期成果研讨会”上，电监会、工信部、能源局、发改委等政府部门诸多官员和重要能源央企高层到场。
“根据我们的研究，是应该成立大能源部的。”中国能源研究会麾下的“能源政策研究中心”一位专家对记者表示，“能源问题越来越重要，把能源决策集中在一个部门，在国际上是一个趋势”。
政府的边界
“能源政策研究中心”的专家表示，目前中国能源管理体制在运行主体、管理方式、管理机构设置等方面，都存在一些问题，“管理缺位、错位、越位比较普遍”。
以电力行业为例，现行管理、监管体制存在的主要问题包括：政府与市场的分工与边界没有真正厘清；政府的管理，并未根据发电侧市场发育成长程度进行相应调整，依然有计划经济手段的色彩，通过行政审批限制市场准入，确定上网电价，并直接对上网电量进行计划分配。
此外，电力企业、特别是电网企业，还沿袭和承担着行业技术标准、供电用电监察等方面的部分政府职能，影响了电力市场交易的公平性。
相对于电力系统政府监管细节的过多过滥，另一重要的能源石油天然气，还没有专门的监管部门。
长期研究政府监管问题的国务院发展研究中心研究员高世楫认为，政府监管一般分为“经济性监管”和“社会性监管”两种类型。经济性监管，包括市场准入、产品和服务价格、产品和质量服务等等；社会性监管，则涉及安全、卫生、环保和劳动关系等众多领域。
中国政府部门较重视经济性监管，即所谓的项目审批等；而社会性监管则相对欠缺。“现行能源管理体制的问题，似乎也可以归结为，有些该管的没有管起来，有些不该管的管得多”。
“有人愿意从国外买石油回来，就应该允许他在国内卖”，高世楫表示，国家应该在包括石油和石油制品在内的能源产品进口方面扩大开放，如果有目前油气企业以外的其他产业的资本进入能源产业，特别是愿意从事能源开采和进有口贸易，就应该允许它们可以去做。
“全球能源需求会持续增长，会要形成不充分竞争但统一的全球市场，这是我们考虑我国未来能源问题的最重要外部环境”，“从国家长期发展来看，单靠国内生产满足不了能源需求，要放开市场。全球能源生产、交易和运输构成的全球能源体系会形成影响我国的能源价格，这也会影响我国未来社会经济发展”。
高世楫认为，在我国汽车普及程度很不高的情况下，一定要尽快建立国内价格随着国际石油价格调整的机制，不然政府因为能源价格扭曲而付出的成本、所背的财政包袱会越来越重。越到后面，油价扭曲造成的不公平造成会越大，调整起来更困难。“要把价格机制搞对，才能把价格搞对”。
“在行政管理学当中，是没有大部制这种说法的。部门大小是根据职能要求来的。这里说的“大”有特定的语境，是指政府部门职能的横向综合，使政府效率更高”，高世楫这样解释大部制的含义。
“政府管理体制问题首先是政府职能定位问题”，高世楫认为，考虑现存能源体制改革，首先要弄清一个开放的市场经济环境下，政府到底在能源领域扮演什么角色。定位清楚了，其他改革才有方向。
国家能源局一官员认为，改革应当考虑两个关键问题，“一是在快速工业化过程中，能源需求迅速增长，要确保能源产业支撑经济增长和社会发展；此外，在这个过程中，还面临政府管理行为的问题，即管什么和怎么管”。
“比如电力的准入，政府要管的建电厂对环境的影响，而不是管对方有没有资格去建电厂，建电厂后能不能挣到钱。”该能源局官员说，“《行政许可法》里说得很清楚，企业自己能解决的，就自己解决，市场能解决的，政府就不要干预；只有市场失灵，市场失去支配力的时候，影响竞争秩序，政府才该介入监管。”
“只要定位准确、权责一致，问责严格，大部制还是小部制其实关系不大”。未来的大能源部“叫什么都无所谓，关键问题在于政府要转变职能，搞依法行政、透明行政、必须有问责机制”。
有电监会有关官员和相关能源学者都曾表示，政监合一的能源管理体制可以作为过渡模式，政监分开是发展方向。对此，高世楫表示认同。成立能源部和能源监管委员会，肯定是有利于系统长远的解决能源问题。至于到底是政监分离，还是政监合一，视当时的总体法治环境和政府能力而定。
“政府要有作为，但不能乱作为；政府行为准则，就是法治，具体讲就是落实《全面推进依法行政实施纲要》，但这个目标任重而道远”，高世楫表示，“中国能源管理体制，是需要动大手术”，但绝不是通过实行一个大部制就能彻底解决的课题。