香港五大举措打造低碳绿色城市

    香港特区政府9月10日公布了《香港应对气候变化策略及行动纲领》(以下简称行动纲领)，提出从五大范畴将香港构建为“低碳绿色城市”，目标是2020年“碳强度”要较2005年减少50%至60%。行动纲领还需接受为期3个月公众咨询的考验，若能得到绝大多数公众的认同，所建议的减排措施多数将转化为具体法律规定，并将深刻影响到香港未来发展。正如香港特区环境局局长邱腾华指出，有关减排目标极具挑战性，但香港有责任和能力减排，配合国家打造“低碳社会”的目标，体现了香港走绿色低碳之路的决心。

    被动治理到主动预防

    上世纪70年代，由于环境质量迅速恶化，香港特区政府开始高度重视环境治理，并着手制定相关法律，先后颁布了《废物处置条例》和《水污染管制条例》，自始环境保护有了直接法律依据。立法最为鲜明的特点即是通过加大惩治力度来遏制环境污染，采取了将环境违法行为全面刑事化的做法。即在所有的环境法例中均有刑事惩处的规定，如此将起到有效的震慑作用。例如《废物处置条例》规定，违反该条例的行为，不论情节轻微还是严重，都是犯罪行为。其中对违反化学废物及进出口废物管制条款的行为，刑罚最重，前者最高刑罚是罚款20万元及监禁6个月，后者则是罚款50万元及监禁2年。

    总体看来，香港特区环境立法门类齐全，内容具体，具有很强的可操作性，但在管治模式上，仍侧重于事后的污染控制，且以刑罚及行政手段为主，对环境经济措施未给予足够重视。上世纪90年代后期以来，受可持续发展理念的影响，香港政府开始改变其保守而被动的环境保护路线，转向主动的预防，表现在1998年制定的预防污染的《环境影响评估条例》。近年来渐趋重视通过积极且具前瞻性的举措来治理环境，行动纲领的出台就是新型环境管治模式转变的体现。

    经济手段在环境管治中开始受到更多的重视。2008年通过的《产品环保责任条例》规定对塑料购物袋征收环保征费，旨在提供经济诱因，以降低市民使用塑料购物袋的动机。另外，香港政府为鼓励私人物业业主为其建筑物进行能源及二氧化碳排放综合审计和能源效益项目，从2009年4月起推行“香港建筑物能源效益资助计划”，截至2010年8月，资助总额将近2亿元，每年可以减少6万多公吨的二氧化碳排放量。

    立法保障减半目标

    2008年香港特区环境保护署委托顾问公司进行了一系列的专题研究，在行动纲领中，特区政府以此为基础提出了2020年将碳强度由2005年水平降低50%至60%的建议目标。所以确立这样高的标准，既体现了香港特区政府履行全球减排承诺的诚心，也是香港特区政府根据自身城市发展所确定的长远目标。香港是镶嵌在南海之滨的一颗璀璨明珠，地理位置决定了其极易受到全球变暖的影响，及早准备才能避免未来可能面临的灾难，特区政府公布行动纲领也是出于这一层面考虑。

    为达到这一目标，特区政府在行动纲领中，针对香港温室气体的排放特征，对症下药，提出了从燃料组合、能源效益、环保运输等五大范畴减少碳排放。比如，针对香港目前温室气体第一大排放源，即占总排放量67%的发电，特区政府准备从内地引入更多核能，并在10年后将核能发电比例增至50%，以逐步替代燃煤发电，这可为香港实现减排目标奠定基础。面对如此雄心勃勃的减排目标，能否如期兑现承诺是社会普遍关注的重点。显然，关键之处在于，需将行动纲领得到绝大多数公众的认同后，将减排措施转化为具体法律规定，从而落实下去，实现香港“碳强度十年减半”的目标。

    当然，行动纲领中建议的减排措施一旦实施，固然能给企业带来新的绿色商机，为未来经济发展提供新动力，但也可能遭来不少非议，如电价上涨将影响低收入人群的生活。况且如果减排措施过于严厉、缺乏现实性，超过了经济体的承受能力，也会给社会带来巨大冲击。面对复杂的利益博弈，同样须有民主法治来对这些多元利益进行疏导。为此，特区政府在行动纲领中还特别指出，在推行有关应对措施前，应先就其影响、可行性和成本效益进行评估。虽然这样做会耽搁时间且增加开支，但从长远看却能防止出现“虎头蛇尾”的现象。

    践行法律促减排落实

    行动纲领的一个亮点就是非常重视减排措施的有效落实，采取了一系列做法以推进减排措施。这些具体措施的实现，归根结底也是践行香港特区相关立法及有关国际公约的体现。

    一是践行立法规定的减排措施。这些减排措施内容具体、针对性强，相关配套法律予以明确。比如，为提高建筑物能源效益，特区政府在2009年底提出强制实施《建筑物能源效益守则》的法案，以提高现有及新建楼宇的能源效益并减少电力消耗。制定了《2009年空气污染管制(汽车燃料)(修订)规例》，以立法管制汽车使用生化柴油的燃料规格要求。

    二是通过完善跨部门合作机制统筹协调减排行动，践行国际法承诺。香港特区政府在2007年成立了由环境局领导的“气候变化跨部门工作小组”，成员包括5个决策局和16个部门，负责统筹、协调、制订和推动政府在减少温室气体排放及适应气候变化方面的工作，以履行《联合国气候变化框架公约》有关要求。

    此外，香港特区政府还重视区域及国际合作。环境问题本来就是个超越地域界限的难题，香港实难独善其身。在行动纲领中，特别指出促进低碳发展将是未来粤港区域合作的主要范畴，通过加强双方合作沟通以实现减排目标。此外，香港还参加了C40城市气候变化领导小组，可以借助城市之间的相互合作，交流减排概念的构思和分享实质经验，强化应对气候变化的共同能力。

    低碳生活是一个简单的概念，但这个概念要在社会上落地生根却并不容易，需要公众身体力行的实践。因此，任何减排措施的实施，最终都要落实在公众参与上，这就需要提高公众对气候变化及低碳经济的认知。香港特区政府借助环境局下设的环境及自然保育资金，为该领域的公众教育计划提供资助，使公众真正意识到应对气候变化的重要性及自身应尽的责任。香港特区环境保护署已在2010年4月2日推出全新的“减碳开步走”网页，向市民介绍各项减排措施，方便市民分享并交流减排经验，提高公众的环保意识。当然，还有一个重要目的就是：一旦绝大多数公众认同行动纲领的目标，这些减排措施多数将转化为具体法律规定，通过法律来保障香港发展为一个低碳绿色城市。

(作者系昆明理工大学副教授、中国人民大学博士生)