电力环保——“消失”的能源消费总量指标

　　刚刚出台的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》指出，要合理控制能源消费总量。这和四年前的《能源发展“十一五”规划》有一个明显的对比，后者明确表明：到2010年，中国一次能源消费总量控制目标为27亿吨标准煤左右。换言之，能源消费总量指标在“十二五”规划中“消失”了。

　　“‘十一五’规划里的27亿吨是个反面教材。”一位不愿透露姓名的专家对记者表示。2010年全国能源消费总量为32.5亿吨标煤，远高于27亿吨标煤的规划值。这或许为能源消费总量指标消失提供了一种解读方式。

　　40亿吨标煤并非不可能的任务

　　“‘十一五’的实践表明，单靠单位GDP能耗指标不能有效控制能源消费总量过快增长。‘十一五’期间虽然我们严厉抓节能，但是由于GDP增速远远超过年均8%的预期，能源消费总量仍然快速上升，远高于27亿吨标煤的规划值。再加上国内的资源和环境制约，以及应对全球气候变化带来的压力，只有单位GDP能耗这一个指标还不够。”国家发改委能源研究所能源效率中心主任杨宏伟对记者如此解释需要合理控制能源消费总量的原因。去年下半年，杨宏伟和同事参与了能源总量控制的专题研究。

　　今年初的全国能源工作会议上，时任国家能源局局长的张国宝就2015年能源消费总量分析说，“十二五” 能源消费总量指标会在40亿吨标准煤左右做文章。

　　40亿吨数据一出，引起诸多讨论。很多人担心，GDP增速很难控制，因此40亿吨这条线很难守住。而且，我国正处在工业化进程当中，能源供应收紧，会不会影响我国经济发展速度?

　　这种担心并非杞人忧天。

　　国家能源专家咨询委员会副主任、中国能源研究会常务副理事长周大地对记者表示：“2015年40亿吨，有关部门是有这个考虑，而且也是可能的。问题的关键是现在很多地方对经济转轨认识不够到位，还在拉高投资。”

　　“达到40亿吨是有前提条件的。如果按照‘十二五’规划中制定的，GDP年均增长7%，再加上节能目标的约束，完成40亿吨应该是没问题的。但是实际中这些指标很可能会突破。因为GDP不是约束性指标，只是指导性指标。这在‘十一五’就已经证明了。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受记者采访时说。“十一五”期间，GDP规划增速7.5%，而实际数据是年均增长11.2%。

　　2月28日，中国工程院发布《中国能源中长期(2030、2050)发展战略研究报告》。该报告指出，按2010年能源消费总量32.5亿吨标煤，“十二五”平均GDP年增长8%，实现 5年能源强度下降16%计算，2015年能源消费总量即是40亿吨标煤。因此40亿吨标煤是一个“合适的目标”。但是，实现能源消费的总量控制需两个前提，一是控制GDP能源强度，二是控制年均GDP过快增长。

　　在3月末的一次会议上，张国宝对记者说，国家能源局曾经积极推动过对能源总量控制，但最终“十二五”规划没有采纳。“其中原因，我认为主要是结构调整的难度很大，二产比例比较高，高耗能产业还在持续增长，带动了能源消费的高速增长，能源总量控制的难度很大。”

   
　　能源消费总量控制——欲说还休

　　事实上，记者采访的多位专家都表示，2015年能源消费总量定为40亿吨是可行的，并非不可能完成的任务。

　　“难度在于这个绝对量能否控制得了，有什么影响。地方和中央的分歧直接影响到最后取舍。现在还没有统一意见。如果强行推出，落实不到地方和企业也是空话。”一位不愿透露姓名的专家说。

　　杨宏伟对此问题做了进一步解释，没有达成的共识主要体现在：对“十二五”时期经济社会发展情景、结构调整潜力、技术进步趋势，包括合理的GDP增长速度、结构变化和增长内容，以及高耗能产业发展趋势等方面。

　　那么如果时机成熟，能源消费总量指标是否会像节能指标一样以约束性指标形式出现呢?“这个指标应该在国家规划中有所体现，但是否是约束性指标还没有定。能源消费和宏观经济有很大关系，不是一个能源供应部门可以决定的。现在国家发改委还在和地方认真地讨论这个问题。”周大地回答说。

　　“能源消费总量和GDP的增速密切相关。GDP的增速受国际、国内多种因素影响，具有很大的不确定性。如果只简单设定一个能源消费总量的数值，是不科学的，也不具有可操作性。”杨宏伟说，合理控制能源消费总量要考虑与单位GDP能耗指标相互配合，共同形成促进地区经济发展方式转变的倒逼机制。各地区如果能够对本地区未来五年的经济社会发展趋势有比较准确的分析和预判，就可以提出“十二五”时期地区能源消费总量的控制目标。

　　杨宏伟透露，能源消费总量控制可能会在有条件的地方先行试点。“一些东部沿海省份表达了试点的意愿。希望通过能源总量控制这个抓手，促进发展方式转变，提高经济增长质量。”

　　专家建议，实施实施能源消费总量控制有国内外经验可循。从国际看，全球应对气候变化、减排二氧化硫、保护臭氧层等总量控制经验值得我国借鉴。具体包括：区分共同但有区别责任、设定减排目标和时间表、建立排放权交易机制、实施碳税、区分不同行业和重点企业等。从国内看，“十一五”以来，我国对二氧化硫和化学需氧量排放实施总量控制，采取了排污权交易等做法，也积累了有益经验。

　　此外，为杜绝一些地方不切实际、盲目追求GDP总量翻番的发展方式，应进一步完善节能目标责任评价考核方法。强化总量控制目标对地区经济发展内容和质量的引导作用，弱化经济发展指标考核，提高节能指标在地方党政领导班子和领导干部综合考核评价中的权重，实行严格的问责制，落实奖惩措施。

　　记者手记

　　“这个问题很敏感，我和你聊聊，不算采访啊。”笔者联系一位能源专家时，对方如此应答。

　　连前任国家能源局领导都说“能源消费总量控制的难度很大”，这个问题的难度和敏感度可见一斑。实际上，难的不是制定指标(几乎所有的受访者都认同2015年40亿吨标煤的指标。)而是如何把纸上的指标化为行动，落到实处。

　　目前看来，困难主要有两方面。一是主观认识。“关键是对这个问题的重视程度”。如果地方政府部门继续奉行“GDP至上”原则，“拼命拉投资，忽视经济结构优化，什么来钱做什么”一切都为GDP服务，能源供应的口子就很难控制得住。二是客观手段。能源消费总量控制牵涉到能源价格机制改革、以及统计、检测、监察等基础工作。不把这些基础工作、辅助工作做好，能源消费总量控制就有“空中楼阁”之虞。

　　此外，和节能目标一样，能源消费总量控制工作也要理顺中央和地方的关系。在节能问题上，地方和中央的拉锯、博弈已经不是新闻了。能源消费总量控制工作能不能解决好这个问题呢?我们会继续关注。