完善环境准入该做哪些工作

　　编者按　　

　　环境准入制度是从源头上保护环境，优化经济增长，实现经济发展与环境保护双赢，促进社会和谐稳定的重要环境管理制度。浙江环保系统探索环境准入制度建设，并已取得了一些成效，还做出了一些经验总结。本报今日特刊登此文予以介绍，以飨读者。

　　环境准入制度是从源头上预防环境污染和生态破坏的一项环境管理制度。实施环境准入制度，既是环保部门依法履行环境监管职责的重要手段之一，也是环保部门落实科学发展观、建设生态文明的具体行动。

    环境准入制度的构成

    ■阅读提示

　　环境准入制度由空间环境准入、总量环境准入、项目环境准入构成。项目环境准入制度是基础、微观的制度，其实施时间最长、实施范围最广、实施程度最普遍；总量环境准入制度比项目环境准入制度更进一步，较全面、较宏观；空间环境准入制度最全面、最宏观，将社会、经济和环境作为整体进行综合考虑。

　　目前，环境准入制度没有确切定义和统一说法。从各地探索实践看，环境准入制度主要是指环保部门根据区域环境容量和条件，合理确定区域功能定位和开发格局，统筹考虑开发建设活动对环境可能产生的影响，对开发建设活动做出限制或提出控制的一系列准则和规定。环境准入制度应当由空间环境准入制度、总量环境准入制度、项目环境准入制度构成。

　　(一)空间环境准入制度

　　空间环境准入制度主要是根据资源环境禀赋和环境承载力，从科学保护和持续利用生态环境功能的角度，加强区域开发格局研究，把国土空间划分为禁入准入、限制准入、优化准入和重点准入四类主体功能区域，明确各区域生态环保目标，将区域经济社会发展规划和环境保护目标有机结合起来，对区域产业发展、产业布局、产业结构优化、项目准入、排污总量控制和污染减排等提出明确的、有可操作性的规定和要求。空间环境准入制度也是环境的空间管制，应是一种强制性的规定要求。

　　在浙江省，空间环境准入制度的实施载体是全省和各市、县的生态环境功能区规划，以及以生态环境功能区规划为基础的主体功能区划；其实施手段是推进分区环境管理，实施差别化的资源环境准入和管理政策；其主要目的是优化产业空间布局，提高区域建设开发活动环境决策的科学性，促进区域生产力布局与生态环境承载力相协调。

　　(二)总量环境准入制度

　　总量环境准入制度主要是根据政策法规和规划确定区域的环境容量，科学论证政策法规、经济社会总体发展规划和区域、行业发展规划可能造成的环境影响，平衡社会、经济与环境的关系，统筹区域发展与环境保护，统筹行业发展与污染控制，统筹增量控制与总量调整，对政策法规和规划确定的产业整体规模、产业分布、转型升级及环境控制预防措施提出明确的意见和要求。

　　总量环境准入制度的实施载体是各类政策法规、国民经济社会发展总体规划的战略环评以及各类区域和行业的规划环评；其实施手段是以环境容量控制优化政策法规和各类发展规划；其主要实施目的是增强各种政策法规和规划之间的环境协调性，减少由于政策法规和规划不当导致的环境问题，同时，合理设定区域的开发强度，优化资源配置和要素布局，使规划确定的区域、行业发展整体规模、布局等与环境承载能力相适应，并且合理设计区域、行业产业结构，促进循环经济发展。

　　(三)项目环境准入制度

　　项目环境准入制度主要是根据空间环境准入制度、总量环境准入制度和环评审批原则，科学分析建设项目与产业政策、生态环境功能区规划、城镇和土地利用总体规划、清洁生产、污染物达标排放、排污总量控制、区域环境质量要求的相符性，对项目建设的可行性做出判断，并对符合环保要求的建设项目拟采取预防和减轻环境影响的控制措施做出具体的规定和要求。

　　项目环境准入制度的实施载体是建设项目的环境影响评价；其实施手段是对建设项目环评进行专家审查、技术评估，做出适当的行政决定；其目的是确保项目建设符合环保要求，控制和减轻项目建设、运营过程对周围环境的影响，同时，控制“两高一资”和产能过剩项目的重复建设，促进经济结构转型升级。

　　(四)不同环境准入制度的相互关系

　　从环境准入制度的构成看，项目环境准入制度是基础的、微观的制度，其实施时间最长、实施范围最广、实施程度最普遍，对防治新的环境污染和生态破坏发挥了积极作用。但是，项目环境准入制度针对单个项目对环境的影响来判断其是否符合环保要求，很少或基本不考虑区域环境容量及环境影响的累积性。

　　总量环境准入制度比项目环境准入制度更进一步，较全面、较宏观。它要求环保部门在政策法规和规划的编制、决策过程中就考虑可能涉及的环境问题，预防政策法规和规划实施后可能造成的不良环境影响；它要求环保部门关注环境影响的重点更突出，重点关注政策法规和规划区域内的环境累积影响，并且考虑间接连带性环境影响。

　　总量环境准入制度也有其缺陷，即对环境承载力考虑不足。空间环境准入制度最全面、最宏观，将社会、经济和环境作为一个整体进行综合考虑。它一方面从较大的区域空间内来考虑经济开发的空间格局对环境的影响，并根据环境资源禀赋和环境承载力合理划定经济开发格局；另一方面，又根据每一个较小区域的功能来考虑经济发展方向和调整优化控制要求，以控制环境问题的产生，减轻环境影响。空间环境准入制度从区域间环境资源禀赋和环境承载力的层面完善了总量环境准入制度。