邓聿文：能源体制改革要继续推进

　　日前，国家能源委员会的成立引起了国内外广泛的关注。这个由国务院总理担纲，几乎囊括了所有权力部门的高规格委员会，只有站在战略和宏观高度以及全球化的视野，才能看清它的意义。

　　试举一例。2009年，我国在石油的进口超半数后，煤炭也首次出现净进口。如果说，石油是当今最重要的战略资源，煤炭可能仅次于石油。而对我国来说，煤炭的地位尤其不一般。中国是一个煤炭大国，煤的储量和生产都位居世界首位，即使如此，也出现要从国外进口煤的情况。这说明，随着中国经济的快速增长以及体积越来越庞大，中国对海外能源的需求和依赖越来越高。中国的发展是一个改变国际现行格局的过程，在世界各国还只能依靠传统化石燃料的情况下，能源始终是影响中国最终崛起的制约因素。所以，对于能源问题，我们必须从国家可持续发展和中国崛起的角度去布局、协调和管理。

　　因此，国家能源委的成立，可以看作是对我国目前的能源体制的一次深化，有利于加强能源战略决策和统筹协调。尽管从职能和定位上看，它与过去的国家能源领导小组差别不大，但由能源小组变成能源委，并不仅仅是一个名称的简单变换，因为前者只是一个临时性的协调机构，虽然也由总理挂帅，可实际所起的协调作用有限；后者则由临时机构变成正式机构，这无疑强化了其权威性，也间接加强了国家能源局的权限。

　　作为承担国家能源委办公室具体工作的部门，能源委战略规划和协调职能的强化，事实上也是在强化能源局的职能。如上所述，能源产业是一个涉及经济、外交、资源等多个领域的综合性产业部门，能源管理涉及生产、需求、结构调整、技术引进和创新，以及财税、价格、国内外等方方面面，单靠一个部门是难以处理的，需要从更高层次上加强战略决策和统筹协调。而各个部门进入到能源委，有利于做好协调和沟通工作。

　　不过，在肯定国家能源委对于能源产业的布局、规划和协调具有一定作用的同时，我们也要看到，它的成立，对改变我国能源管理体制的分散、无序和权力交叉状况效果可能有限。因为从职能上看，它毕竟还只是一个协调和议事机构，没有多少具体的管理权限。目前，我国的能源管理呈多部门分散态势，煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在10来个部门，没有一个集中的能源主管部门，这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的，表现为综合协调能力不强，政策执行不力，社会性监管不够，监管力量不足等方面。尤其是政府、企业、市场的关系还未理顺，政企不分的问题没有根本解决，政府的宏观调控仍然是以行政手段为主，经济手段和法律手段的调控效果不明显。

　　此种管理体制造成的后果，在近年我国的煤荒、电荒、油荒、气荒等现象以及煤电价格之争中显示了出来。此外，国有能源企业在行政垄断基础上形成的生产垄断，社会资本很难进入能源生产领域，市场进入退出机制不健全，也影响到社会资源的有效配置和能源产业的竞争力。

　　上述问题短期内不会随着国家能源委的成立而有根本改变。国家能源局长张国宝曾坦言，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。例如，煤炭行业管理的5个许可证，没有一个在能源局；核电厂运行操控员考评在国家能源局，但发证在国家核安全局；能源的定价权更由国家发改委掌控。这对国家能源局确实是个尴尬。即使在国家能源委成立后，能源局与其他政府机构，甚至大型央企相比，地位也并不对等，这无疑限制了它在统筹协调能源重大问题方面的能力。

　　中国的能源管理体制错综复杂，政府如何管理能源，产权多元化如何推动，市场准入和价格机制的改革如何推进，以及能源政策体系的建立与完善，能源结构的调整和储备体系的建立，节能减排和应对气候变暖等，都是当前面临的急迫问题。所以，要真正理顺管理体制，建立一个与市场化趋势相适应的监管体制，还需继续推进能源体制的改革。