给环保组织松绑 构建新型公共服务体系

    体制弊端：环保组织作用受制约

　　在政府改革、社会转型和市场经济发育的过程中，环保非政府组织的公共服务、社会治理和政策倡导功能具有重要的意义。但在现实中存在许多问题制约其作用的发挥。

　　其一，双重管理体制的弊端。中国现行的民间组织登记管理体制是严格实行入口限制的所谓双重管理，即由业务主管单位和登记管理机关分别行使职能，严格限制民间组织通过登记注册合法化。由于难于合法化，越来越多的环保非政府组织采取工商注册形式或者干脆不登记，据调研估计其数量已远远超过合法登记的组织。由于工商注册和不登记等非正规渠道带有一定的交易成本和制度风险，使得许多环保非政府组织将原本应当用于从事环境保护的种种公益性、专业性努力，转移到对于组织合法性的关心上。

　　其二，多元力量的整合难题。环保非政府组织与企业、地方政府，在围绕环境保护和经济发展的关系上，往往代表不同的利益群体或者利益空间，各种社会政策和社会整体利益的执行，是这些力量达成均衡的结果。环保非政府组织的发育，特别是伴随整个社会环境生态危机的日益严峻，需要在各个不同的利益群体或利益空间的代言人之间构建相互较力、彼此互动、在矛盾及冲突中走向妥协和制衡的社会整合机制。否则，多元力量很可能导致多元争斗和混乱无序。

　　其三，缺乏来自政府和社会的资金支持。总体上看，资金不足是环保非政府组织普遍存在的问题。许多草根组织年度运作经费不足2万元，难以开展正常的活动。从英国、德国等许多发达国家的实践来看，环保非政府组织和政府之间开展环境领域公共服务方面的合作，通过政府采购争取公共财政的资金支持，是其发展壮大的重要机制。中国的环保非政府组织特别是草根组织，极少有机会得到来自政府方面的资金支持，加上社会募款艰难，使得这些组织只好尽量寻求来自境外的各种资金支持。

　　其四，环保非政府组织专业能力不足。由于发展历史短，资金不足，加上法律政策环境不利，中国的环保非政府组织相对于境外同类组织来说，能力不足是一个突出的问题。在国际上，环保非政府组织从20世纪70年代开始起步，已经发展成为全球环境治理中最为重要的力量。国际上大的环保非政府组织如地球之友、绿色和平、世界自然基金会等，都集结了大批优秀专业人士，积累了丰富经验并拥有专业性、多层次、多功能的社会动员和服务网络。

    公共管理新课题：政府与非政府组织的关系

　　随着非政府组织的发展，政府和非政府组织的关系问题成为现代公共管理的核心课题之一。

　　英国是处理政府与非政府组织关系比较成功的国家。在英国，各类非政府组织有近20万家，其中有18万家在英国慈善委员会进行登记注册。慈善委员会是英国统一负责各类非政府组织登记注册和监督管理的国家监管机关，享有执法权和包括制定相关法规等部分立法权。非政府组织在慈善委员会进行登记注册的好处，首先是能够得到政府每年提供的总额达33亿英镑的资金支持，它们占到全英非政府组织年度运作经费的约30％；其次，英国对待开展慈善活动的非政府组织实行减免税和退税制度，每年因减免税和退税优惠的税收总额高达30亿英镑；第三，非政府组织经过登记注册成为政府认可的慈善组织，能够有更高的公信力，可以从社会募集大量的慈善捐款，其年度募款总额，也达到30多亿英镑。

　　为了促进政府和非政府组织的合作，英国政府和各类慈善组织之间签订了“政府与非政府组织合作框架协议”，其中详细规定了政府对待非政府组织的态度、原则、义务，以及双方合作的基本框架和内容。另一方面，慈善委员会作为统一监管机关，承担监管慈善组织的职责。该委员会集中力量监管规模和影响最大的400家组织（其年度运作经费占全国慈善组织总额的43％）；并对规模和影响较大的2万家（含上述400家，占全国慈善组织运营经费总额的91％）的组织进行较为严格的定期审计和检查；对于数量众多但规模和影响有限的16万家组织（大约占总数的90％，资金规模的9％），则采取例行的年度申报审计的方式，委托专门的审计等中介机构进行监管。这种“抓大放小”的监管原则起到了很好的效果，使得英国成为世界上政府与非政府组织合作最为成功、公益腐败最少的国家。

　　与英国相比，日本在处理政府与非政府组织的关系问题上有过一段曲折教训。战后日本长期奉行国家主导的经济建设和社会发展理念，虽然早在20世纪60年代就出现了不少致力于社会公益事务的非政府组织，但它们在日本国内难有生存发展的空间，只好在国外开展活动。这使得各种社会事务集中在政府系统手中，一旦发生突发事件使国家机器出现故障，就会造成极大的社会危机。

　　1995年，日本突发阪神大地震，整个国家机器近于瘫痪，理应由国家承担的救灾救济工作陷入混乱，由于应急救援系统失灵而错失最佳救援的时机，致使数以千计的生命被断送。与此形成鲜明对照的是：在地震灾区，成千上万的志愿者自发组织起来，成立了各种开展紧急救援、慈善救济、灾民互助等活动的草根非政府组织，发挥了意想不到的作用。这个事件促使日本社会进行深刻反思，开始走上政府和非政府组织之间合作的探索之路。1998年日本颁布了《特定非营利事业促进法》（简称“NPO法”），大幅度降低各种非政府组织获得法人地位的门槛。近年来日本各级政府都开始设立用于资助非政府组织的各种公益基金，努力构建政府对非政府组织的支持体系。