给环保组织松绑 构建新型公共服务体系

　　在中国，改革开放以来许多国际非政府组织来华开展各种公益活动，与各级相关政府部门开展合作，在实践中积累了不少值得推广的经验。

　　20世纪90年代中期，经国务院扶贫办批准和中华慈善总会推荐，世界宣明会来到云南丽江地区开展扶贫救助活动。永胜县作为国家级贫困县，在各级扶贫部门的关怀和支持下，与世界宣明会签订了长期合作协议，成立了由县长、常务副县长和副县长担任组长、执行副组长和副组长的“宣明会项目领导小组”，县政府提供专门办公室，抽调政府办公厅、教育局等相关部门的骨干组成长期全职参与项目的工作人员，全面支持与配合宣明会的项目开展。10年来，宣明会在永胜先后投入3000万元项目资金，用于各乡村的儿童发展、教育扶贫、社区建设等公益领域，大大改善了当地的教育和社会经济发展状况。

　　中国社会组织的现行管理体制形成于20世纪80年代末，其基本理念是尽可能限制非政府组织的政治空间及其合法性。该体制入口严格，政府通过准入标准掌控获得登记的非政府组织，并通过登记管理机关和业务主管单位的双重管理来进行控制。由于其目标不是有效利用而是“防止出事”，加上体制上的弊端和能力不足，纳入掌控范围的往往活力不足，而活力强的往往游离出掌控范围。

　　为要更好地发挥环保非政府组织的建设性作用，政府需要转变观念，改革既有的消极和被动的行政控制体制，在承认并充分肯定环保非政府组织的存在及其不可缺少的重要作用的基础上，应当大力推动环境保护领域的公众参与，有意识、有计划、有重点地培育和发展环保领域的各种非政府组织，加强对它们的咨询、培育、评估和监管，发挥它们在环境保护领域的积极作用。要努力将环保非政府组织纳入国家的整体目标和利益范围，构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的环保公共服务运作机制。

    具体设想：构建新型公共服务体系

　　在分析环境保护领域非政府组织发展现状以及相关公共政策的基础上，课题组提出了构建全新的环保非政府组织体系的具体设想。

　　其一，使用“环保公益服务组织”的概念。在构建公众参与的新型公共服务体系的框架时，首先要对其中非政府组织的基本范畴加以界定。建议采用“环保公益服务组织”的概念，取代较为宽泛的“非政府组织”“非营利组织”或“民间组织”等范畴。这一概念可以定义为：在环境保护领域开展各种公益服务的基层服务型非政府组织。

　　其二，开展培育发展的地方试点。建议在环保部和民政部的协调与支持下，选择若干有代表性的地区（市、区、县）进行培育发展环保公益服务组织的试点。在试点前形成理论框架和政策模型，其主要内容包括：简化登记手续、降低登记门槛、提供启动资金、开展专业培训、提供财政支持和税收减免、建立员工和志愿者参与的社会保障体系等。对于试点过程进行监督和指导。试点结束后形成详细的政策报告。

　　其三，确定重点培育发展的环保公益服务组织，主要应当包括如下六种类型：社区环保组织、项目实施机构、调查研究机构、教育宣传机构、中介服务机构、政策倡导机构。

　　其四，降低准入门槛。在登记注册方面，基于上述试点的经验，应由环保部会同民政部出台关于促进环保公益服务组织发展的部门法规，统一政策。各级环保部门作为环保公益服务组织统一的业务主管单位，要成立专门部门并配备专职人员负责。环保公益服务组织登记原始资金可统一降低为2000元。各级民政部门按照民办非企业单位有关规定对公益服务组织进行统一登记，并颁发法人证书。

　　其五，建立以政府采购为基础的环保公共服务新体制。政府采购公共服务是建设公共服务型政府的基本方向之一。在环境保护领域，可参照扶贫、养老、社区综合服务等其他领域的成功经验，由环保部委托成立专项基金，通过公开招投标的方式对环境保护领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购。也可参照英国的模式，选择比较成熟的环保公益组织进行政府委托。

　　其六，建立以有效监管为核心的政府监管制度。对使用公共资源、提供公共服务的非政府组织，进行必要的行政监管和社会监督是国际惯例。有的国家如英国，实行登记和监管相统一的监管体制；有的国家如德国、日本，实行的是登记和监管相分离的监管体制。鉴于中国现行法规仍然实行双重管理，建议在环保部和民政部充分协商一致的基础上，对现行双重管理体制进行部分改正，将登记职能集中在民政部门，而将监管职能统一到环保部门。各级环保部门建立环保公益组织监管中心，统一行使对环境保护领域各类非政府组织特别是环保公益服务组织的监管职能。

　　要在培育发展的基础上，逐步实行包括备案、登记、认定的三级准入和分类分级管理制度。对于组织化程度低、规模小、人员少的社区环保等组织，应实行备案制度；对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织，实行法人登记制度；对于影响大、公益性强的组织，则实行公益认定制度。改善和加强以“年检”为核心的信息报告制度。采取公益举报制度，广泛动员公众参与环保公益组织的监管，并建立全国联网的公益举报受理机制。实行公益托管制度，加强政府在监管上的权威和刚性约束。

　　其七，建立以合作主义为原则的政治整合模式。依照有关理论与国际经验，一个国家的多种社会力量有两种整合方式，一为多元主义，一为合作主义（或叫法团主义）。两者都鼓励民间力量的发育，其差异在于多元主义淡化国家权威，强调多元民主，而合作主义则强调国家权威，主张其他社会力量在国家框架之内、代表国家发挥作用。相对而言，合作主义更有利于社会整合与稳定。就中国的情形来说，构建和谐社会也需要更多借鉴合作主义的经验及其原则。环保非政府组织通过上述公共服务体系能够有效整合到国家框架内，形成典型的合作主义模式。

　　其八，政府如何对待激进环保非政府组织。环保非政府组织过激行为可分为三个方面：一是在行为上违背了法律，或违背了国家的整体利益；二是与政府的沟通渠道受限，转而采取过激行动；三是在社会利益群体的分化中，代表市场利益、企业利益的群体实力强大，环保非政府组织往往代表环境污染受害者这个弱势群体进行抗争。针对不同情形，应分别对待。

　　王名为清华大学公共管理学院NGO研究所所长

　　陶传进为北京师范大学社会公益研究中心主任