国外政策可鉴 新能源产业须破阻前行

    国外成熟政策体系可借鉴

    中国科学院科技政策与管理科学研究所吕佳玲在分析国外风能和太阳能产业发展的政策设计的基础上，提炼出外国政府促进新能源发展的政策体系，包括国家宏观战略设计、针对基础研究及产业化的政策、保护与培育市场的政策和创新的社会环境与文化引导的政策。

    国家宏观战略设计主要涉及的是国家对于新兴产业的战略定位与通盘政策设计，包含技术推动政策、市场拉动政策、促进多种主体参与的宏观政策，体现的是技术、市场、政策和社会多维度的协同发展，如德国的《可再生能源法》，丹麦的能源81计划等都是针对新能源产业的整体框架性的政策体系。

    德国的《可再生能源法》于2000年4月实施，目标在2010年达到由可再生能源供应德国10%的电力。可再生能源法的立法由经济、环境和农业部基于技术先进性和市场发展，进行每两年一次的再评估，为各个技术税务花费制定税则。自1976年起，丹麦在能源规划方面规定能源部每年必须向国会提交能源部门发展的年度总结，并由能源处监督能源的生产、供应、消费、研究与开发等活动。1976年、1981年、1990年和1996年，政府先后公布了四次能源计划。这四个能源战略中都包含了风能发展和实施计划。

    针对基础研究和产业化的政策主要体现为：促进基础研究的资金支持途径、力度和持续性；促进产学研结合、技术转移转化和产业化的相关政策等。其中，支持技术和市场的多样化发展是研发和产业化政策的关键。吕佳玲认为，国外在这一政策的实践中既有宝贵的经验，也有值得我们注意的教训。

    德国和丹麦的研发支持政策有意识地避免影响研究者和企业的技术创新方向，从而获得了多样性的技术创新。

    德国的研发资助几乎支持所有的项目，并具有充分的弹性。德国最早自主的以航空知识为基础的大风机项目被认为是失败的，但后期运用工程学和造船知识开发的小型风机则因为保持了技术的多样性，而更为成功。丹麦在1974~2003年的研发投入是同期美国投入量的七分之一，但却通过开放性的支持政策、互动式创新和渐进式风电技术的改进，而获得了多样性的实用创新成果。丹麦早期的研发项目是立足于满足农业小风机的需求，风机制造商在使用者、研究机构和配套企业的长期互动中通过“试错”学习实现了技术和能力的积累。美国和英国的研发政策扼杀了技术创新的多样性。美国的技术创新支持体系具有鲜明的任务导向，主要支持大型风机领域的突破性创新技术。正是由于“大科学”的政策导向，美国目前仍是风电核心技术的控制者，拥有全球73项风电高引用率专利中的69项。但这样的资助却导致了美国风电技术的单一化，并存在产业脱节的问题；同时封闭的科研体制使得企业未能进行有效的技术扩散，美国的第一台风机认证比丹麦晚了近20年。英国也是偏向性地支持大风机的基础研究，并没有实现与现实需求的风机技术的结合，而且在1992~1993年和1997~1998年对可再生能源的研发资助削减了50%以上，因此，英国也没有有效形成与产业应用相适应的技术创新优势。 吕佳玲认为，支持技术和市场的多样化发展，并关注基础研究与产业的合作，形成开放性、互动性和渐进性的创新氛围，保持政策的连续性是非常重要的。

    保护和培育市场的政策包括产品价格的制定机制、行业标准与认定的建立、规范性法律的完善等。在太阳能和风能领域，定价机制起着重要的作用。纵观其他国家的经验，大体上可以分为固定电价制度和固定电量制度两种机制。固定电价制度是由政府制定可再生能源的收购价格，包括：以德国、丹麦和西班牙为代表的固定收购价格；固定补贴价格；以丹麦、德国及西班牙在风力发电初期采用的设备补助方式；以美国为代表的税收抵减政策等。固定电量制度又称为可再生能源配比系统，是由政府规定可再生能源的发电量，而由市场决定其价格，包括：以英国、爱尔兰和法国为代表的竞比系统；以英国、瑞典、比利时、意大利及日本为代表的可再生绿色凭证系统。
新能源产业的发展需要获得社会的认可，并帮助人们形成良好的预期，即在社会技术远景层面对现有的体制和范式形成压力，从而满足新兴产业的发展需求。这类政策与措施包括新能源产业配套技术设施的完善、公民意识的倡导、持续能力的建设，以及不同利益团体诉求表达机制的建立等方面。

    以德国和丹麦的社会保障制度及社会支持形式为例。一是丹麦和德国都有着支持风电发展的政治联盟网络，这是确立产业合法性和稳定性政策的重要政治基础。丹麦议会资助促进技术示范项目发展的政治游说群体，德国也成立了包括风电设备供应商和风机所有者联合组成的风能协会。二是引导公众消费。丹麦的风电发展本身具有很好的群众基础，早期的风电站建设很多是出于个人的兴趣和爱好，政府也积极的支持风电资源数据的收集并开展公共教育。德国一方面对可再生能源的消费给予补贴，另一方面在中小学教育、社区宣传以及NGO活动中树立环保意识，引导社会的绿色消费偏好。三是以地方或社区为主的组织方式。丹麦的风电建设与大多数国家不同，风机不是有大型电厂所有，80%~90%的风机归私人所有，正是由于地方和社区居民的广泛参与，才使得风电项目的有效运行，不仅有利于扩大装机容量，而且草根群体形成了强大的利益集团，通过政治游说增强了对风电产业的政策保护力度。

    相反的，英国、荷兰的风电产业，都面临着地方政府和社区居民不支持的问题，从而限制了风电行业的有效发展。 德国太阳能和风能产业的成功主要归功于其政策体系，其中最著名的《可再生能源法》已经被世界20多个国家效仿。其政策体系体现以下几个特点：建立宏观的政策框架体系，多次修改的《可再生能源法》为新能源的发展奠定了基础；需求拉动的政策力度很强，先后颁布了《千户太阳能发电计划》，《百万屋顶计划》等，带动了强大的市场需求；政策的连续性和累积性，德国的政策使新能源产业从幼稚期成功过渡到了发展期，而与此对应的荷兰却在过渡期没有连贯的支持政策，使得风机王国走上了衰落之路。