国外政策可鉴 新能源产业须破阻前行

    新能源产业须破体制羁绊

    国务院发展研究中心副研究员张永伟表示，在中央政府的引导和推动下，全国出现了新能源产业的发展热潮。诸如光伏产业、风电装机及设备制造业、电池及储能产业等，在欧美都还没有形成规模化投资的情况下，在我国却成为各地政府重点发展的产业，投资规模越来越大。“快上大上”的结果很容易迅速导致国内甚至全球的产能过剩。而面对产能过剩的巨大压力，很多企业又偏好于采取以规模化获取低成本和超低价格的竞争战略，竞争很充分，但也很惨烈，新产业很快被做“滥”了。

    目前，我国光伏产业的发展已经出现了这样的苗头，如不及时进行政策引导和调整，其也难逃“暴生暴滥”的命运。风电领域也是这种情况，2003年以来，国家通过连续组织风电特许权招标项目、制定并颁布《可再生能源法》等政策措施，国内风电市场迅速启动并进入规模化发展阶段。2003~2008年，中国风电装机容量增长了22.3倍。为抢占突然启动和快速增长的风电市场，国内风电制造企业在缺乏技术积累的情况下，纷纷采用引进国外先进技术、与国外公司联合设计等方式快速形成规模化的整机和零部件制造能力。这种嫁接国外技术在本土生产的“快餐模式”确实来得最快、短期成本也最低，但也同时产生了严重后果。

    体制陈规阻碍发展

    张永伟的研究结果表明，目前，我国新能源产业问题的症结既出在企业身上，也与现有体制和某些政府行为有关。如果不进行体制创新，仅靠政策是补不上的。在新能源领域，一些落后的体制陈规成为阻碍产业发展的羁绊。

    在发展规划上，我国新能源产业缺乏统一协调的发展规划和产业推进机制，部门间缺乏协调。以风电为例，2007年颁布的《可再生能源中长期发展规划》提出到2010年风电总装机500万千瓦，而2007年当年就达591万千瓦；2008年颁布的《可再生能源发展“十一五”规划》将2010年风电总装机提高到1000万千瓦，而2008年当年达1227万千瓦。同时，风电装机规划与电网建设、资源探查、科技发展、产业协调等其他相关部分的发展规划不协调，严重影响了风电产业发展的质量和可持续发展。

    在定价机制上，两种电价机制并存，造成新能源上网电价混乱。自上世纪80年代我国并网风电起步开始，我国风电上网电价的形成主要经历了两种方式，一种是我国自2003年开始推行的风电特许权项目招标确定的风电上网电价，另一种是自2006年开始国家发改委通过核准一大批风电项目，从而形成一地一价的固定风电上网电价。

    目前，我国对大型风电基地采用特许权招标，而5万千瓦及以下风电项目由省级审批。国家特许权项目核定的电价一般较低，而省内审批的价格一般较高，上网价格不协调，影响风电价格的管理。 在监管问题上，一些地方政府和环保部门为了上项目保发展而有意放松监管，严重影响了中国光伏产品的形象和国际竞争力。有关部门没有及时出台或更新有关光伏产业的环保和产品标准，而企业为压低成本有意减少必需的污染控制投入，其结果是在国外没有产生污染的光伏产业，在国内却成为一些地方的重要污染源。同时，由于一些生产规模小、技术水平低的企业生产的产品质量得不到保证，导致进入国际市场的中国产光伏产品质量参差不齐，退货等质量纠纷事件不断增加。

    在准入制度上，新能源产业出现了新一轮的地方保护，严重阻碍了公平竞争。在风电领域，地方政府既热衷于风电资源开发，又苦于风场项目带来的税收少，近来转而热衷于“以风场换工业项目”。对新开工的风场项目，地方政府往往要求开发商引进一家设备制造业在当地建厂，或者采购本地风机产品。结果在很多虽有丰富风电资源但比较偏僻的地方建了一些小风机厂，这些厂子由于规模小、技术水平低很难生产出高质量的产品。从长远看，对发展地方经济、提升地方产业竞争力也不会有太大益处。

    在技术路线的选择上，新能源产业分散多元的市场参与者较难得到政府的支持，并且可能受到既得利益集团的压制。技术创新和市场竞争的不确定性使政府以及技术专家在新兴产业发展初期都很难确定某种技术路线就是应该发展的，因此，政府在资源投入有限、需要选择以确定重点支持方向的情况下，也要注意为其他技术路线提供机会。以新能源为例，该产业的参与者规模较小，集中度较低，分布更分散，更为多元化，例如除了传统能源企业外，市场主体还包括农业企业、信息技术企业以及电信供应商等。新进入者容易受到既得利益集团的打压，这些利益集团控制着大多数对于新能源企业而言同样急需的基础设施，并且已经和监管机构建立了特权关系。

    产业政策待“跟进”

    张永伟认为，在新能源产业发展的起点，各国的技术差距是显性的，而决定未来竞争地位的则是各国政府的政策设计和推进机制。从张永伟调研的几个新兴产业来看，他认为，我们在设计支持新能源产业发展的政策上还明显缺乏经验，表明我们还不具备抓住重大产业机遇的系统性能力。

    激励性政策。目前，我国在实施激励性政策时的政策难点在于，实施对象应为供给方还是需求方？实施环节应在研发环节还是产业环节？目前，我国以各种方式对新能源发电进行了大量隐性补贴，而电网企业不享受新能源发电企业所享有的税收政策优惠，国家对电网公司的补贴标准也显著偏低，这就造成电网企业积极性不高。另一方面，我国对基础研究投入不足，技术瓶颈日益突出，受制于人的窘境在新能源产业再次上演。由于我们对基础研发投入欠账太多，当我们形成大规模产业化之后，发现技术及装备的制约越来越突出。

    约束性政策。在技术标准、环保标准、认证体系等需要政府有作为的公共性领域，由于政府有关部门不作为或政策滞后，使得新能源产业发展从一开始由于缺乏必要的外部性规制而无章可循。在新能源发电领域，之所以出现风电上网难等问题，一个重要原因也是政府有关部门没有及时出台上网标准，由于无标准可参照，才出现电网公司与发电商双方相互扯皮的现象。

    市场上风电产品质量参差不齐的重要原因是政府对试验风电场、风电机组测试和检测中心等公共性试验平台的建设投入不足，使得一些中小型风电制造企业需要对产品进行测试或检测的时候却无处可测，自身在初期又没有能力去建设这些平台，于是在研发和产业化中一个非常关键的“中试”和“检测”环节被省掉了，很多企业把本应在出厂前解决的问题拿到市场上去验证和解决，在市场上造成了很多不该有的问题，影响了产业和产品形象。

    保障性政策。政府资金要着眼于支持基础研究和解决产业发展中的重大、共性问题，如扩大前沿知识基础、培养高端人才、建立研发平台、支持产业联盟等。对新能源产业一些重大领域的技术研发和“关键的薄弱环节”，政府要有大手笔的研发投入，创造有自主知识产权的核心技术，以培育新兴产业的技术保障能力。

    张永伟认为，新能源产业在发展初期呈现出的极大不确定性使得政府甚至产业界在技术路线选择上面临极大的困难，解决这个难题最好的办法是减少政府干预和主观性认定，要依靠市场去选择。政府要尽量避免选择性支持任何特定技术或企业，但这并不否定政府在新能源产业选择方面发挥应有的作用。新能源产业发展较理想的路径是，基于某种特定的、局部的市场先实现新技术的产业化，进而市场规模不断扩大，技术再不断升级，这样一个循序渐进的过程比较符合新技术和新产业发展的内在要求。