潘家华：全球气候谈判的中国思考

    编者按

　　基础四国，这个因去年年底哥本哈根联合国气候大会而流行起来的称呼，最近因在南非举行的环境部长会议再次成为万众瞩目的焦点。基础四国在全球气候谈判中到底持什么立场？中国在其中发挥什么样的作用？中国社科院专家潘家华的条分缕析或许有助于我们回答这些问题。

　　如何制定减排目标是难题

　　中国能源报：4月25日—26日在南非举行的基础四国环境部长会议上，是否制定另一个短期机制取代《京都议定书》被视作重要议题。就您对气候谈判关注和参与的了解程度来看，《京都议定书》是否会产生一个替代版本？期限会是5年还是10年？

　　潘家华：《巴厘路线图》明确提出了双轨谈判：一轨是《京都议定书》下的第二承诺期，另外一轨就是在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）下的关于2050年长远目标的谈判。各国原本指望在2009年12月份哥本哈根联合国气候变化会议上达成涵盖《京都议定书》第二承诺期和2050年长远目标的国际协定。然而最终双轨谈判达成共识的希望落空。会议上形成的《哥本哈根协议》也没有被通过。在这种情况下，眼看《京都议定书》第一承诺期就要到期了，发达国家现在也希望针对第二承诺期设定一个明确的目标，而发展中国家更是要求发达国家率先提出有诚意的，并且与长远目标相一致的第二承诺期减排目标。就目前实际情况来看，实现这一点比较困难。为什么说比较困难呢？第一，就目前发达国家承诺的情况来看，不管是欧盟、日本还是美国，都提出了2020年的目标，但是这些目标显然不够，既低于发展中国家所要求的期望值，也低于科学评估所要求的2020年相对于1990年水平减排25%—40%的这样一个数值。因此如果我们要考虑为发达国家，也就是《京都议定书》附件一缔约方设定第二承诺期，我认为这样一个短期机制不可能是5年。多数发达国家都已经相应地给出了2020年的减排目标，既然如此就没有必要往前推3年，对2017年进行评估，并制定一个目标。

　　肯定是需要一个短期机制来取代《京都议定书》的，尤其是基础四国明确要求发达国家在第二承诺期率先做出科学所要求的、发展中国家所预期的、他们又能够做得到的减排目标的承诺。现在普遍认为第二承诺期期限会设在2020年，唯一的未知数就在于如何制定减排目标，是自上而下还是自下而上？《京都议定书》的谈判是“柏林授权”，要求附件一的国家2012年在总体上比1990年减5%以上，然后大家对这个目标进行分配，之后只要达到这个总的目标就行了。如果2020年减排目标也采取自上而下的方式，让附件一国家对减排25%以上这个总比例分配，显然比较困难。第一，这个自上而下的目标究竟是25%还是40%难以界定，因为IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）科学评估的是一个幅度而非具体数字，但“柏林授权”就是一个具体的数字，另外现在没有一个国家的承诺能够超过25%；第二，就是基准年，《京都议定书》的基准年是1990年，很多国家在设定2020年减排目标时，把基准年改到2005年，有的甚至提出要推迟到2010年。

　　谈判还存在第二种可能，就是自下而上的确定目标，简而言之就是根据《哥本哈根协议》的要求，由发达国家自己提交减排目标，欧盟减20%到30%，美国相对2005年水平减17%，日本、澳大利亚和俄罗斯也都相继提出了目标，他们提多少就是多少。第三种可能则是在发达国家给出目标的基础之上，发达国家和发展中国家进行谈判，希望发达国家在自身承诺的基础之上能够多履行一些义务。如果他们履行不了，就得在资金和技术上提供一些帮助，让发展中国家也可以多减一些。

　　中国能源报：国际社会普遍看衰今年年底将要在墨西哥坎昆举行的联合国气候大会，还有些国家将最终达成协议的期限设在2011年。您认为达成协议目前存在哪些障碍？

　　潘家华：第二承诺期存在三个主要障碍：第一个障碍是美国因素，尽管美国2020年减排17%的目标偏低，但也算是提出了一个数字，但这个目标提出来之后并没有得到国会授权，所以是不可能被批准的。第二个未知数是欧美等发达国家要求中国、印度、巴西和南非等发展中大国也参与2020年绝对量减排目标的承诺。这个矛盾目前已经得到一定程度的化解，因为中国、印度、巴西所做的关于2020年强度减排的目标得到了发达国家的基本认同。第三个障碍就是资金和技术的问题，发达国家能否跟在《哥本哈根协议》中所承诺的那样，2010到2012年每年筹足300亿美元，并在2020年达到每年1000亿美元这样一个金额，还是个巨大的未知数。据我判断，发达国家很难做到这一点。而且发达国家还有可能胁迫中国、印度等处于工业化进程中的发展中国家也分摊一部分费用，这也是一个不确定性。

　　气候谈判要兼顾公平和效率

　　中国能源报：有消息称，基础四国有意商讨是否要建立一个类似20国集团或者世界主要经济体气候变化论坛，但更有效的平台，将主流国家集中起来进行谈判，您能否结合气候公正提点建议？

　　潘家华：气候变化谈判的体制和机制确实存在问题。现在有一种争论：联合国不分国家大小，一致参加谈判，形成共识达成协议这样一种方式虽然保障了公平性，但它最大的弊端就是效率比较低下。如果有一个国家对于大家经过讨论，基本形成共识的内容表示不认同的话，那么协议就得不到通过。甚至有少数国家可能利用气候变化议题之外的问题给谈判人为地设置障碍。正是出于这种考虑，才有人建议采取“俱乐部”的形式，比如以8国俱乐部的形式来进行气候谈判。这个理由也是比较充分的：第一，国家少了，每个国家的发言权就更充分，讨论的效率自然会提高；第二，这些国家合在一起，其温室气体排放量、人口数量和GDP总值基本占了世界总量的一大半，就算只有这些国家参与减排，其他非俱乐部国家毫无作为，也不会对全球减排大局产生明显的影响。当然这样做肯定有悖气候公平。中国在巴西签署的《基础四国宣言》中非常明确地提出，要探索更为有效的谈判方式，这也就表明基础四国也并不完全排除俱乐部的形式。

　　我个人认为，在当前情况下，我们需要兼顾公平和效率，不考虑效率，也谈不上公平，因为不尽快解决气候危机，全世界公平将无从谈起。但是如果把发展中国家排斥在外的话，也有失公平。那么怎样保障公平呢，我倒是觉得从8国集团开始到8＋5再到现在的20国集团，是一个很好的基础，但仅有这些基础是不够的。因为他们代表的是大国的利益，所以还必须在20国集团基础之上吸收其他一些代表性的国家，比如非洲国家集团、小岛国集团、最不发达国家集团以及石油输出国组织的代表，使俱乐部代表性、覆盖面尽可能地宽广一些，但也没有必要把192个缔约方都聚集在一起开会，这样成本也很高。谈判结束之后产生的决议还是应该回到联合国的机制，也就是《公约》框架下进行表决通过，这样就使得其他一些国家的声音都得到体现。所以我觉得需要改革，但必须兼顾效率和公平。

　　中国能源报：您对今年年底的坎昆会议有信心吗？

　　潘家华：我们需要有耐心。关于气候变化的科学认识和其对经济的影响以及国际政治的交锋，是比较复杂的，既涉及到国家利益也涉及到今后国际谈判的整体进程。因此，在经历了哥本哈根这种过程曲折，但却可以说是没有结果的会议之后，我们需要对现阶段所有谈判的议题、目标和方式进行相应的反思。要对相关内容进行深层次的分析，对于一些目标进行充分地认识和思考，对组织形式要达成一个共识。只有这样，我们才会有足够的信心去达成新的协议。如果我们都还没有从哥本哈根的阴影中走出来，就又匆忙地达成一个协议，实际上是不明智的。为什么这么说呢？因为达成的协议不可能是我们所预期的，比如说目标一方面定的足够高，另一方面还要可以接受，与此同时资金和技术转移方案也要为所有缔约方接受，这个难度很大。今年坎昆会议是非常重要的一环，《哥本哈根协议》中就长远目标、第二承诺期、资金技术以及MRV（可测量、可验证、可报告）透明度等问题达成的共识都将在坎昆会议中得到相应的体现，然后各方对这样一些认识达到某种程度的共识。我觉得在这个基础上，在明年2011年的谈判中就有可能达成真正大家都认同的协定。2011年也刚好是《京都议定书》到期的前一年，如果2011年仍然达不成协议的话，即使气候变化谈判不崩溃，也意味着是一个巨大的失败。我们人类为了短期的自身利益而喋喋不休，达不成共识，这是对我们自身的不负责任。所以我觉得坎昆会议会有很多积极进展，会提出很多明确的目标，和达成一些相关共识，但是真正达成协议今年还为时过早。