低碳经济：中国亟需市场手段

        随着中国经济高速发展，中国已经成为世界主要的温室气体排放国。在中国能源结构中，化石能源占最大份额，因此随着能源需求增加，温室气体排放量也不断增加。从内部环境看，中国的能源生产与消费之间的矛盾日益突出，原有的高碳发展模式不可持续。从外部环境看，发展低碳经济成为国际共识，作为温室气体主要排放国，国际对中国施加了巨大压力。因此，中国的低碳发展战略势在必行。

        目前中国主要通过“命令和控制”(Command and Control)模式的行政手段推行减排，并取得了一定的效果。然而，中国政府行政主导的减排政策存在缺陷，不利于有效分配温室气体排放额度，提高效率。与“命令和控制”为主的行政手段相比，在控制温室气体排放上，市场机制通过价格等市场手段间接调控，使得排放量在成本最低的情况下降至设定目标，它避免了行政手段灵活性欠佳的不足，显示了明显的优势，是中国下一步推进的重点。

        利用市场机制来降低碳排放的手段分为碳税与碳交易两种。碳税与碳交易在原理和作用方式上存在区别，各有优劣。与碳税相比，当各种不确定因素存在时，碳交易的减排效果较好；然而，碳税与碳交易相比，无论是在实施成本还是实施的难度上都要低得多。

        那么，中国适合哪种方式，如何推行？

        中国必须采取低碳战略

        随着经济发展，中国城市化也高歌猛进，基础设施建设和现代化城市生活都需要大量的能源，目前中国的钢铁产量、煤炭产量、水泥产量、发电量、玻璃产量均成为世界第一。在中国能源结构中，化石能源占最大份额，可再生能源比例较低，因此随着能源需求增加，温室气体排放量也不断增加。据国家统计局统计显示，2009年中国能源消费总量28.5亿吨标准煤，比上年增长4.0%；煤炭消费量27.4亿吨，增长3.0%；原油(76.07,0.33,0.44%)消费量3.6亿吨，增长5.1%；在中国的能源消费结构中，作为二氧化碳排放的“主力军”，煤炭一直处于主导地位。化石能源使用后产生了大量的二氧化碳等温室气体，由此引起中国温室气体排放量不断增加。

        由于处在工业化粗放期，目前中国的“三高”企业较多，单位GDP能耗大排污多，严重的破坏生态平衡，温室气体二氧化碳排放高；全国企业存在着工业技术创新能力较弱、产业层次偏低、企业整体素质不高的特点。

        目前中国温室气体排放量绝对数量和占全球排放比例已经很高，人均排放量仍远低于发达国家，但接近世界平均水平。目前，中国的温室气体排放总量已经接近甚至可能超过了美国。据欧盟环境署的分析报告显示，中国二氧化碳排放总量就已经超过欧盟27国总和，仅次于美国居世界第二位，一些研究机构甚至估计2009年中国的排放量可能已经超过了美国。从人均排放量来看，中国的排放水平远低于发达国家水平，但接近世界平均水平。中国温室气体排放量约为美国1/5，也低于欧盟等发达国家，但与世界平均水平差别已经不大。

        由此可见，中国必须采取低碳发展战略。从内部环境看，能源生产与消费之间的矛盾日益突出，原有的高碳发展模式不可持续。在中国正处于重化工业带动的工业化中后期及其加速阶段，资源存量与经济总量之间的矛盾越来越突出，中国的资源约束已经从流量约束迅速转为存量约束。

        中国自1992年起能源消费总量超过能源生产总量，2003年以来，中国能源消费增速基本都在10%以上，始终高于能源生产增速，对能源生产的压力日益增大。2009年，中国生产原油1.89亿吨，净进口原油为1.99亿吨，原油对外依存度首次超过警戒线50%，未来煤炭也可能需要进口。据国际能源机构(IEA)预测，中国到2030年，世界能源需求将增长50%，其中的40%是由中国和印度两国导致的，中国2030年的一次能源需求至少将翻一番，其中一半的增长源于煤的需求。

        而国内供给增速远低于需求增速。按国内专家计算，中国现有的石油资源只够开采13年，天然气40年，煤炭60年。世界原油和煤炭的产量也已经接近峰值，未来供应很难大幅上涨甚至可能下降。

        从外部环境看，发展低碳经济成为国际共识，作为温室气体主要排放国，国际对中国施加了巨大压力。由于人类燃烧石油、煤炭等化石燃料产生大量二氧化碳，改变了地球大气成分，温室效应越来越强烈。为了避免全球气候变化、气温上升制造环境灾难，全球各国已经达成需要减少温室气体排放的共识。

        中国的温室气体排放快速增长，使得中国受到的关注和压力首当其冲。一个重要的压力是国际社会在提出新型经济体(主要包括中国和印度)需要加入哥本哈根议定书的减排目标承诺中。目前国际上对减少温室气体排放和发展低碳经济的呼声很高，中国政府也在哥本哈根气候大会宣布了中国的温室气体的减排目标到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%一45%，降低碳排放强度。

        若要实施低碳战略，必须要靠市场机制的建设来推动。目前中国主要通过行政手段推行减排，即“命令和控制”(Command and Control)模式进行直接控制，取得了一定的效果。中国在计划经济时代就开始推进环境保护，由于当时的客观环境，中国很自然的选择了“命令和控制”的环保模式。中国制定了一系列关于环境保护的相关法律，并建立了专门从事环境保护的行政分支部门。中国在上世纪80年代即开始制定关于水、海洋、大气等环境保护的相关法律，1989年通过了《环境保护法》，1997年在《刑法》中加入了破坏环境的刑事责任等内容。中国中央政府成立了环境保护部，地方政府则建立了相应的环保局、环保办公室等机构，管理包括减排在内的相关环境问题。

        然而，中国政府行政主导的减排政策存在缺陷，不利于有效分配温室气体排放额度，提高效率。中国政府主导制定的淘汰落后技术、强制企业减排的政策未必符合经济规律，往往缺乏弹性和灵活性，难免导致低效率。由于缺乏微观信息，中国政府推动减排政策时往往采取一刀切、划定统一标准的方式进行减排，不顾企业的微观效率和客观环境，进行统一的淘汰、升级，结果部分高效率的企业也和低效率企业一样被关停并转。即使企业实现了技术升级，但生产过程中仍可能存在大量的浪费。

        行政主导减排虽然可能实现减排目标，但这种减排方式不能把排放额度安排在最有效率的行业和企业中去。由于不同产业、企业生产和管理效率不同，即使相同的技术也可能产生不同的排放结果，而行政主导减排往往采取一刀切和平均分配额度的模式，使得高效企业受到抑制，不利于有效分配排放额。行政主导减排不利于激励企业通过技术创新实现减排。在行政主导模式下，企业缺乏通过技术创新实现持续减排的激励，生产符合行政标准后就不再追求开发应用新的减排技术。法律法规以及监管的不完善加剧了使用效率低下、环境污染等问题，国家现行的以行政手段为主的能源政策效果有限。

        在控制温室气体排放上，市场机制显示了明显的优势，是中国下一步推进的重点。减排的市场机制通过价格等市场手段间接调控，使得排放量在成本最低的情况下降至设定目标，它避免了行政手段灵活性欠佳的不足，使得企业对政策积极响应而不是被动接受。在市场化模式下，政府不必介入减排的微观层面，从而避免了由于微观层面信息匮乏而可能产生的扭曲。市场化交易可对企业开发减排技术提供激励，实现可持续减排。

        从经济发展历史来看，市场交易是最有效率的制度安排，在控制温室气体排放上同样可以应用市场机制；中国经济已经从计划经济模式转化为市场经济模式，这也为通过市场化减排提供了条件。从国际上来看，利用市场手段实施减排已是大势所趋，各国都积极建设发展相关市场，并收到了较好的效果，也为中国提供了参考的价值。

        减排的市场机制：碳税与碳交易

        利用市场机制来降低碳排放的手段分为碳税与碳交易两种。碳税是指为实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放，按其碳含量的比例对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品征收的税。碳交易是由政府决定一个全社会碳排放总量，把二氧化碳排放权作为一种商品，由各经济活动体进行二氧化碳排放权的交易。

        碳税与碳交易在原理和作用方式上存在区别。碳税和碳交易都是政府行为与市场机制的混合体，但作用的方式有所不同。碳税属于价格干预，是由政府设定一个碳排放的价格，由市场来决定碳排放的数量，通过相对价格的改变来引导经济主体的行为，达到降低排放数量的目的。

        碳交易则属于数量干预的范畴，是由政府规定碳排放的总量，再由市场来决定碳排放的价格，由价格机制来决定排放权在不同经济主体之间的分配。碳税和碳交易的理论基础不同。碳税是以庇古的理论为基础，认为外部性产生扭曲的根本原因在于微观主体的个体成本与社会成本不同，只要政府运用税收手段进行干预使个体成本等于社会成本，这样经济活动个体基于自身利益最大化的排放水平，会与社会最优水平一致。碳交易则建立在科斯理论之上的碳交易认为在权利界定清晰的前提下，私人部门的交易仍有可能达成个体最优与社会最优的统一。

        与碳税相比，当各种不确定因素存在时，碳交易的实施效果较好。当未来低碳技术发展不确定时，实施碳交易更为适宜。政府制定政策时，很难预计未来几年内与低碳有关技术的发展，因此往往会高估碳减排的价格，这样就造成随着技术的进步在实践中“过高”的碳税会导致碳排放低于预计水平，从而对社会经济产生过度影响。

        而如果采取碳交易，碳排放量是预先设定的，仅仅是碳交易价格会低于预期水平。与碳税相比，实施碳交易政策制定者无需掌握所有经济活动个体的信息就可将碳排放控制在社会最优水平。要修正外部性带来的问题，最优碳税率是要使排放者的减排成本与社会成本相等，政策制定者需要获得每个排放者的成本信息，以及排放所导致的社会成本的信息，否则过低的税率难以有效发挥减排的作用，而过高的税率又会引起社会效率的损失。

        碳交易所需的信息相对简单，政策决策者不需了解每个排放者的个体成本，只需评估碳排放的社会成本，并据此确定减排目标和需要发放的排放权配额即可。从确定性的角度讲，碳交易控制的是排放总量，而碳税确定的是排放价格，因此碳交易显然更能够保证社会最优目标的实现。实施碳税的情况下很难精确预计经济活动个体对于碳税的反应，碳税通过改变排放者成本来引导其行为的调整，但是当消费者的需求价格弹性较低时，碳税的实施将仅是将排放成本部分甚至全部转嫁给消费者，减排效果被极度弱化。

        碳交易的作用方式是通过数量限制来影响排放者的行为，总排放配额一经确定，无论受约束的排放个体是通过降低产量、采用新技术来降低排放规模，还是购入排放许可，都能确保全社会总体减排目标的实现。

        碳税与碳交易相比，无论是在实施成本还是实施的难度上都要低得多。碳税的实施相对简单，只相当于在已有的税收体系中新设一个税种，所有相关的活动都可以依托现有的体系来展开，所涉及的额外成本相对较少。碳交易的实施则相对复杂，各类企业配额的确立往往会遇到一些法律或者国家产业政策，以及各利益集团等方面的障碍。碳交易体系的建立会涉及较多领域，包括产业政策、金融、环境、科技等诸多方面，需要不同政府部门之间的协调。碳交易需要建设全新的基础设施，包括交易平台、清算结算制度以及相关的市场监管体系。在相关制度和技术尚未成熟情况下实施碳交易难免会面对交易价格过度浮动的情况，不利于经济稳定发展。