细说国有电力企业补票永远能成功的利弊

　　6月11日，环境保护部决定暂停审批金沙江中游水电开发项目、华能集团和华电集团(除新能源及污染防治项目外)建设项目、山东省钢铁行业建设项目环境影响评价，以遏制环境违法行为，在保持经济增长的同时，促进结构调整和发展方式转变，增强发展的协调性和可持续性。此次限批涉及的企业包括华能、华电两大电力集团，以及山东日照钢铁控股集团有限公司和潍坊钢铁有限公司。

  　2009年06月24日《中国环境报》发表了一篇醒目的评论文章题为《电力企业打“擦边球” 为何补票永远能成功？》。这个问题问得非常及时，几乎全社会的公众都对环保部突然叫停对中国节能减排最重要的可再生能源---水电的举动感到疑惑。回想起几年以前叫停三峡公司溪洛渡水电站的环评风暴，以及后来的处理结果，评论人质疑“电力企业打‘擦边球’为何补票永远能成功？”是理所当然的。

　　笔者认为或许是由于报纸篇幅的限制，评论人员似乎并没有把问题说得很清楚。甚至文章中都没有提到2005年的那次环评风暴。这不免让人有点匪夷所思。其实从文章逻辑关系上看，如果不提以往的环评风暴处理结果，就使用“电力企业打“擦边球” 为何补票永远能成功？”的题目，应该说是有点文不对题。因为到目前为止，本次叫停金沙江水电项目的处罚，还没有完成。补票是否能成功，我们还不得而知。即便就是了解内情的评论人员心里早已经确信无疑，本次金沙江水电一定会补票成功的话。如果，不联系上次环评风暴的处理结果，也不能说是什么“永远”成功。

　　不过，文章中也曾提到“在水电建设中，这种“先上车后补票”的情况一直存在，而且之前这些项目都一定能够补到票。这也让很多项目在建设中选择了铤而走险。”。其实这种说法是不大符合事实的。根据我国水利部最近公布的数字，至今为止全国已有3800多座“四无”水电站被关闭或者拆除。因此，客观地说在我国水电建设中不符合国家规划的水电站都很难补票成功。不过对于国有独资的电力企业和一些大型水电站的情况确实不太一样。首先，国家的电力企业集团往往都不会为了牟利去建设“四无”的水电站。其次，符合国家发展规划的大型水电站的建设，尽管也可能会出现程序违规的问题，不过，这些违规的责任并不一定就在于国有企业本身。

　　例如，2005年国家环保总局叫停溪洛渡水电站的环评风暴，就是一个很好的例子。2005年1月，当环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。尽管，水电建设必须开展前期工作的这一特点，曾经让很多不懂得水电施工特点的人不理解。但是，由于实际工程的建设的特点，至今国家还是要沿用这一科学的管理方式。开始，国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后，三峡公司曾明确表示自己的施工完全合法，不能执行停工命令，经过解释环保总局才发现这个叫停的理由没道理。随后，为了下台阶环保总局又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。

　　但是，当时还有一个特殊情况，让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。那就是溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来前期工作也需要环评，他们怎么有权事后再以一个新提出来的要求，去追究企业的违规责任呢？所以，尽管环保总局有权随时提出具体的环境要求，但是，在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。显然2005年的环评风暴的主要责任，应该在于国家环保总局。但是，为了维护国家机关的形象和权威，最后只能让三峡公司借着春节放假宣布停工并补做一个前期工作的环境评价。环保总局及时批准也不会耽误工程春节后的正常开工。这样就算各自都给对方下了台阶。这就是为什么第一次环评风暴，必需补票成功的根本原因。

　　几年以后，在总结有关环评风暴的经验时曾有媒体报道说“国家环境保护部（原国家环保局）副部长潘岳表示，行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有“寻租”的可能。因此，作为行政手段的“环保风暴”已经刮到了尽头。”但是，让人感到有些难以理解的是，潘岳副部长的讲话刚刚过去一年多，环保部却再次刮起了新的“环评风暴”。