中国“十二五”节能减碳应坚持高目标—历史经验的启示

    新的考核方法中要包括五年的能源消费总量和碳排放总量。在"十一五"的节能目标考核中，政府基本上采用到最后一年算总帐的方法。我们认为目前这种方法需要改进。新的五年算总账的方法中，应增加节能总量或碳排放总量， 如图10左图所示，单位GDP节能总量是第一年与第五年年间直线连接下的三角形面积。如果在第五年前各年节能率低，如图10右图的阴影面积所示，五年算总账时，尽管能源强度（碳强度）下降的指示达到了，但会多消费能源和多排放CO2。2010年第四季度许多地方拉闸限电，其目的不是仅为了2010年的年度节能率，更是企图通过这个方法，把2010年的整个能源消耗量降下来，与第一年的基准数据比可以达到较高的能源强度下降率，这是很严重的弄虚作假的方法。五年计算下来，实际上多耗用了能源和多排放了CO2。我们认为在考核节能目标(碳强度指标)的同时，要考核节能或碳排放总量的目标。年度目标也应制定，引导企业在灵活制定自己年进度目标的时候有参照物，做到总量控制。这在碳市场的交易中尤为突出和重要。企业在碳交易中惯常是把前一年节碳量进行交易，核实时，如无参照的年节能率，是很难进行的。参与碳市场交易的各方，如果没有遵循节能（式碳排放）总量计量的话，不确定因素将使碳市场交易很难建立和运行。

    节能目标（能源强度）在中国发展战略中是应对多重挑战的重要手段。中央政府承诺2020年在2005年的基础上碳强度下降40%-45%。40%目标对应的在三个五年规划中每五年下降16%，45%对应的是每五年下降18%。把节能的目标与减碳的目标合二为一是不妥的。将节能目标降低至16%更失去了政策目标的指导意义。节能是中国能源发展的核心。节能不仅仅是为了应对气候变化，节能还应对能源供应安全。2010年中国石油进口已经达到55%，到"十二五"中国石油依存度很可能达到60%，快要赶上美国63%的石油依存度了。节能目标同时也是实施资源节约、环境保护的有利抓手。即使是我国最丰富的煤炭资源也面临可开采资源储备不足、优质煤炭资源枯竭和开采难度越来越大的困扰。中国的环境污染和生态退化已怵目惊心。尤其在城市，能源利用引起的空气污染严重危害着公众健康。

    节能目标和碳强度目标应同时制定和实施。中国各省市的经济发展水平、技术力量、投资能力都相差很多，中央政府的强制性和激励性措施也要根据不同地区标准而进行差别化管理。在"十一五"规划中，20%节能目标的地区分解的合理性和科学性也受到质疑。节能目标和碳强度目标的差别和共同性能够克服上述问题，提供更好的选择。例如，不同燃料的替代虽然也能为提高能效做贡献，但其最大的功效还在于减少碳排放，这对于同一地域（例如西部地区）不同能源资源的输出，可以在碳强度指标的分配上制定不同的方案。一般来说，节能指标的完成，也同时促进减排指标的完成。但反之则不然。在政府的激励措施中应当有差别化的对待，如双指标完成的奖励，单指标完成的鼓励和双指标不达标的惩戒等。在地区和部门的双指标的分解和实施上，具有地区差异化的特点。例如电力部门，减碳指标与节能指标的结合能更好地反映了电力部门的特点和优势，例如多发展非碳低碳电源，就能较快和较低成本地达到减碳指标的实现。

    节能和减碳指标可以约束地方的单纯追求GDP高增长的冲动。在各省(市、区)的《政府工作报告》中，纷纷提出了2011年经济社会发展的主要预期目标。在各地的2011年GDP的增速目标中，大部分省区的GDP增幅都很高，GDP增幅明显地呈现出东部低，中部高，西部更高的特征，如图11所示。而另一个耐人寻味的现象是，一些地方的2011年的万元产值能耗下降为3.5%（五年节能目标为16%左右），个别省市为4%（五年节能目标为18%）。中央有关部门要求地方克服单纯追求GDP增长的想法，重新设定GDP增速。我们认为各地区根据本地的特点和经济发展的需要制定出经济发展目标，但必须在满足有法律约束力的高目标（例如20%）的基础上做出的。换句话说，在贯彻执行并且确定完成约束性的高目标（例如20%）的条件上，而不是无目标或根据低目标（例如小于18%），制定GDP经济增长速度。在高目标的约束下， GDP增长速度能高则高，不能高则低，这才是可持续发展规划之要。

    中央与地方在制定节能减碳的约束目标中能否双赢是关键所在。2000-2010年的经济高速增长，使中国的实力全面得到提升。中央政府在2006年的人大代表会议上提出有法律约束力的20%节能目标，是个好抓手，好政策，扭转了能源强度上升的局面，使经济发展步上健康的、可持续发展的道路。在"十二五"的节能减碳目标上，中央与地方的博弈受人关注，如果节能减碳目标过低的话，例如16%，不仅会大大地削弱了中央政府的权威、加剧了政令不出中南海的尴尬局面，也会进一步促使地方在重大国计民生的问题上讨价还价。在地区目标的分解上，我们认为节能减碳目标应遵循东部高，中部次之，西部适中的办法。西部地区经济落后，需要有较高的经济增长是合理的要求。但必须是满足高目标约束条件下的经济增长。在"十一五"中缺失的部门的指标分解应在"十二五"中得以实现。在长效机制的建立上，通过公众的参与和推动，逐步将中央的强制性要求转变成地方政府自身的要求。约束性的地方指标不能低于中央的指导性指标。

    总之，根据国内外历史的发展轨迹和中国面临的挑战，"十二五"的节能减碳的高目标的制定是有依据的、可行的，是可以完成的。具体地说，"十二五"应继续贯彻实施20%左右的能源强度下降目标和18%的碳强度下降目标。如果不坚持高目标，"十二五"规划中转变经济增长方式和转变经济结构的重头戏就会落空。