环保投入需要有力财政制度保障

:环保投入是环境保护事业发展的物质基础，其中，财政支持是开展环保工作的重要保障。近年来，我国环保投资总量增长较快，但环保投资需求与实际投入的资金缺口仍较大。我国环保投入财政保障状况如何?怎样加大环保投入财政支持力度?本版特邀专家撰写此文，以期对读者有所借鉴。

近20年来，随着对环境保护工作的重视程度不断提升，国家对环境保护的投资也逐年攀升。特别是自上世纪末期以来，环保投资的总量有了较为快速的增长，1999年，环保投资额占全国GDP比例首次突破1%;到2011年，这一比例达到近1.4%。尽管我国环保投资总额呈现增长，但是在GDP中比重仍较低。“十一五”期间，国家环保投资总额为21623.1亿元，仅占全国GDP的1.4%，占全社会固定资产投资的2.3%。比照国际经验，我国环保投资需求与实际投入的资金缺口仍较大。

在环境保护的投入中，政府财政投入具有明确的政策导向和示范意义，私人部门的环保投资往往取决于政府财政支出的水平和力度，因此，环境保护的财政支出对于环境保护工作的开展至关重要。通过政府的财政投入，可以创造有利条件，引导社会大量资金进入环境保护领域。政府财政支持还有利于建立环保工作监管体系，保证各方主体依法履行职责。此外，环境保护财政支出可以依据地方发展差异和自身局限进行调节，重点在于平衡区域间差异。

然而，我国真正将环保投资纳入财政体系的时间尚短。2006年，环境保护才正式纳入我国的财政预算。2007年1月1日，依据财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》，我国开始全面实施政府收支分类改革，首次单独设立了“211环境保护”支出功能科目。2007年，我国财政用于环境保护的支出为995.82亿元。到2011年，这一数值增长至2640.98亿元，当年环境保护财政支出占全国环境保护投资的40%左右，仅占国内生产总值的0.56%。

“十二五”我国环保投入中财政支出估算

假定我国“十二五”期间财政支出中环保支出总量平均增速与“十一五”时期持平，可以预计我国“十二五”时期环保投入中财政支出总额约19545.79亿元。

环境保护与经济发展之间存在双向相关性，互为需求，互为供给。一方面，经济发展需要大量环境资源的投入，可能带来环境污染与生态破坏，而恶化的自然环境又会制约经济社会的可持续发展;另一方面，国民经济的发展可以为环境保护和污染治理提供大量的资金和设备，从而有利于环境质量的改善和提高。

当前，在参考世界发达国家经验的同时，应考虑我国目前发展阶段的经济、社会现状，对未来我国环境保护事业发展投入需求做出估计。

首先，假定环境保护投资指数。1999年，原国家环保总局印发了《关于建立环境保护投资统计调查制度的通知》，明确了环保投入的分类、统计范围、环境管理能力建设投资统计办法等内容。“十二五”规划的生态建设部分中，在环境治理二级指标下设环境污染治理占GDP比重(即环境保护投资指数)，将此指标作为反映环保投入力度和水平的重要指标。因此，本文采用环境保护投资指数，依据“十二五”规划中我国未来经济发展水平(如GDP增长)，对未来我国环境保护财政经费需求进行估计。

其次，预测“十二五”期间我国经济发展水平。受欧债危机的影响，2012年世界多个主要经济体经济增长放缓，发展中国家的经济增速也普遍低于2011年的水平。从需求的角度来看，尽管内需保持稳定增长速度，但是外需增速显著下降;从供给的角度来看，经济增速减缓，但对就业冲击并不明显，体现出潜在增长率的下移。“十二五”规划指出，“十二五”期间，我国经济平稳较快发展，国内生产总值年均增长为7%。在此基础上，可以预测“十二五”末期我国GDP将达到55.8万亿元。

再次，假定高低情境。《国家环境保护“十二五”规划》中指出，“十二五”期间，我国全社会环保投资需求约3.4万亿元。本文将2015年环保投资总额实现3.4万亿元设为低情境。另一方面，2011年，我国环保投入总额约为6592.8亿元人民币，占GDP比重约1.4%，占全社会固定资产投资总额约为2.1%。相比而言，美国1977年的环保投资指数就已经达到1.5%，2000年这一指数增长至2.6%。基于我国现有环境状况和经济发展水平，按照“十二五”末期环境保护经费达到美国2000年的水平，即环境保护投资占GDP比重达到2.6%，并将此设定为高情境。

经过测算可以得到，如果要完成《国家环境保护“十二五”规划》设定的环保投资目标，“十二五”末期我国环保投资约为7011亿元，占GDP比重约为1.26%;如果要实现2015年我国环保投入占GDP比重达到本世纪初发达国家水平，我国环保投资需按照平均每年25.86%的速度增长。“十二五”期间，所需环保投资总额约为5万亿元，远高于《规划》中所估计的目标3.4万亿元。

第四，估计环保投入中财政支出部分。“十二五”环境保护中着重强调要把环保列入各级财政年度预算并逐步增加投入，强化各级财政资金的引导作用。因此，可以预见未来环保投入资金中的财政支出部分会有所提升，才能够更大地发挥其政策导向作用。“十一五”期间，我国财政用于环境保护方面的支出年均增速25%。而2012年我国财政支出增速中(包括转移支付)，用于环境保护方面的支出较上一年增长11%，低于整体增速15%。假定我国“十二五”期间财政支出中环保支出总量平均增速与“十一五”时期持平，可以预计我国“十二五”时期环保投入中财政支出总额约19545.79亿元。

加大环保投入财政支持的必要性分析

加大财政环境保护投入是经济社会可持续发展的必然要求;环境保护投入缺乏有力的财政制度保障;财政支出结构有待完善，应提高环保投入比重。

就我国现阶段环境保护事业的发展来看，在今后相当长的一段时间内，我国环保投入主要面临两大任务：一方面，要尽快解决环境欠账问题，如待审未批的环保工程项目款项资金落实不到位、环保资金挪作他用等;另一方面，为环保事业建设提供进一步的财政支持，调整环保投资结构不合理之处。

首先，加大财政环境保护投入是经济社会可持续发展的必然要求。第六次全国环保大会强调，要进一步增加环保投入，把环境保护投入作为公共财政支出的重点，保证环保投入增长幅度高于经济增长速度。我国财政积极推进环境保护工作，特别是近年来加大了对环保的资金投入，加强了政策引导。要实现环境保护投入增长幅度不低于经济增长速度目标，贯彻落实科学发展观，促进经济社会可持续发展，当前，必须完善环境保护财政政策，加大财政环保投入力度。

其次，环境保护投入缺乏有力的财政制度保障。环境保护事业离不开国家财政的支持，目前我国环保投入主要依靠政府财政拨款，但政府财政中用于环保投入的部分在GDP的占比长期偏低。通过比较我国与其他CCICED(中国环境与发展国际合作委员会)成员国在财政支出中用于环境保护支出部分可以看出，我国目前水平较其余国家还有差距，需逐步提高环保投入比重。

我国的财政性环保投入，依旧是问题导向型的应急式投资，缺乏长期、持续、稳定的资金投入作支撑。分税制改革过程中，转移支付体系尚未完全建立，地方政府在履行公共服务职能中面临着巨大的财政压力，用于环境保护的资金缺乏有效的收入保障，地方政府财政面临较大的收支矛盾，导致地方政府无力维持地方财政环保投资的持续增长。

再次，财政支出结构有待完善，应提高环保投入比重。2012年，我国累计公共财政支出总额12.57万亿元，民生等重点支出中比重排序最高的前3项分别是：教育支出、社会保障和就业支出、农林水事务支出，比重分别为16.84%、9.98%、9.47%;而排序最低的后3项分别为文化体育与传媒支出、科学技术支出、节能环保支出，比重分别为1.79%、3.52%、2.33%。从增速排序来看，增速最快的是教育支出，比上一年增长28.3%，而节能环保支出依旧排在末尾，比上一年增长11%。以教育支出为对照，同样作为公共服务支出科目，教育经费一直以来远远高于环境保护支出，2012年我国财政中教育支出与节能环保支出相差6倍以上。目前，我国节能环保支出相比其他公共服务类财政支出较少，财政资金支持不足，将直接影响环境质量的改善，并且限制对社会环境保护资金的拉动效应，导致环境保护资金总体投入偏低。

加大环保投入财政支持的对策建议

建立长期稳定环保投入机制，提高政府环保投入能力。拓宽环境保护融资渠道，建立多方参与环保投入机制。健全财政转移支付制度，科学处理地区环保能力差异。

治理环境污染，改善环境质量，实现环境保护与社会经济发展协调、可持续，必须依靠国家财政支持，加大国家财政中的环境保护相关科目支出，完善环境保护相关政策体系和财政制度安排，切实推进环境保护事业发展。

首先，要建立长期、稳定的环保投入机制，提高政府环保投入能力。在很长一段时间里，我国环保投入隶属于基本建设支出、科技三项费用专项支出等科目之下，并未形成独立科目。自2007年1月1日《政府收支分类改革方案》及《2007年政府收支分类科目》全面实施后，在17个政府支出功能分类科目中，“211环境保护”支出科目第一次以类级科目的形式出现，分设10个大款50个小项，主要支持方面包括推动节能减排、推进环境污染治理等重大工程等。要做实这一科目，需要建立长期、稳定的经费增长机制。应高度重视环境保护工作，建立环境保护支出与经济发展、财政收入双向响应机制，稳步提升环境保护科目支出额度，逐步提高环境保护支出占财政支出比重，确保环境保护投入增速高于经济发展速度。
其次，要拓宽环境保护融资渠道，建立多方参与环保投入机制。单纯的政府与市场二元化方式已经不能满足我国现阶段环境保护的需要，必须拓展思路，进行制度创新，将政府管理与市场机制有机结合起来，多渠道筹集环保投入所需资金，提高环保投资效率。单单从环境污染治理投资来看，目前我国环境污染治理投资的资金来源，按照投资渠道，可以分为基建防治污染投资、老企业更新改造污染治理资金、城市环境基础设施建设中部分资金、排污收费用于污染治理的财政补助等;按照来源主体，可以划分为国家预算内资金、环保专项资金和其他资金，其中，其他资金还包括企业自筹资金、国内贷款和国外资金等。

近年来，国家预算内环保投资占污染治理项目投资总额的比重不断降低，而其他资金来源占比高达90%以上。随着我国公共财政制度的改革，国家预算内环保投资应随财政收入的增加而相应扩大。与此同时，完善环境保护资金来源结构，还可建立相关环境保护专项基金，提高排污收费征收标准，充分发挥排污收费制度的杠杆作用。

再次，健全财政转移支付制度，科学处理地区环保能力差异。我国地区间经济发展水平不同，环境保护财政支持能力存在差异，部分地区特别是欠发达地区环境保护工作面临着巨大挑战。环境保护转移支付对于平衡我国地方经济发展、财政能力造成的人均环境财政支出差异和环保能力，具有重要的调节作用。因此，必须尽快将环境因素纳入到财政转移支付体系中，依靠中央创新财政转移支付制度，加大转移支付力度，科学处理地区间环保能力差异。还应加强地区间环境保护相关横向转移支付制度的建立。积极开展地区间单向支援、对口帮扶、双向促进等举措，并协调疏通不同地域、不同级别间财政关系，处理好跨流域、跨地区、跨行业间环境问题，才能建立起基于环境保护的横向转移支付制度。(中国人民大学环境学院)