主体功能区规划怎么才能成为自然保护区的大救星？

　　2010年6月12日，国务院常务会议原则性通过了《全国主体功能区规划》。《全国主体功能区规划》工作的思路在2006年的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中提出的。与《纲要》相比，《全国主体功能区规划》只是将其思路细化了，相关标准没有变化，仍然将自然保护区全部直接划为禁止开发区。这个地位相当于国土空间开发管制基本法的广域政策，对国家自然遗产的精华——自然保护区——究竟有怎样的影响呢？

　　主体功能区规划可能是自然保护区的大救星

　　中国的珍禽异兽、奇花异草基本都集中于自然保护区。我国已经有2500多个自然保护区，保护区占国土面积比例达到15%左右，这些数字是具有国际先进水平的。但是，我国的自然保护区在数量“先进”的同时质量却堪忧：保护区“批而不建、建而不管、管而无力”的现象普遍存在，有很多保护区中的珍禽异兽依然濒危程度不减——“救救我”仍然经常是野生动物保护漫画中的主题词。这种状况是目前我国保护区建设和管理的宏观背景不够“友好”、国家对保护区支持力度不够和地方经济部门干扰太大所致。科学发展观的出台使改善自然保护区管理有了理念层面的支持，而主体功能区划则在更现实的政策层面作为上位政策为自然保护区带来了新的发展机遇——各方面齐心协力的“友好”政策背景。

　　主体功能区划是分类分区进行国土空间开发的管理手段，类似日本的国土综合开发规划，相当于国家在国土空间利用的上位政策——所有国土开发利用都必须接受这个广域政策的指导。《纲要》主要根据资源环境承载能力、现有发展基础和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四类主体功能区，并明文“禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域”，把我国现有的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化与自然遗产等保护区域直接规定为禁止开发区。

　　这样的划分对自然保护区有何影响呢？不妨先了解一下《纲要》关于禁止开发区的配套政策——一旦确定为禁止开发区，则要采取与其他主体功能区不同的财税、产业、人口、土地、环保政策以及领导干部政绩考核体系（参见表1），正是这些配套政策使主体功能区划可能成为自然保护区尤其是自然保护区中的珍禽异兽的大救星。
 

　　如果这些对禁止开发区的政策得到落实，那作为禁止开发区的自然保护区的建设和管理将迎来全面空前的有利政策环境，以往投资不足、执法无力、开发优先等干扰保护区管护的不良现象有可能得到杜绝，而保护区自身“批而不建、建而不管、管而无力”的现象有可能得到根本扭转。对保护区的珍禽异兽来说，这样的政策当然称得上是大救星。

　　大救星的政策可能好心办坏事

　　然而，就中国自然保护区的实际情况而言，《纲要》对禁止开发区的划分政策却存在很大的问题。目前的划分政策，从中国自然保护区的实际情况而言，却可能将好事做成坏事——大救星也可能搞不切实际的大跃进，这些政策面对中国保护区的现实情况时可能既不合理也不可行。

　　四类主体功能区中，只有禁止开发区没有按考虑资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力的一套指标体系从国土空间中进行筛选，而直接等同于自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园和世界文化与自然遗产等。根据这个标准，仅仅国家级禁止开发区面积就高达国土面积的约12.5%。这种划分方法，与国家的主体功能区划政策的主要设计者是区域经济学背景的官员和学者有关。他们对自然保护区了解甚少，在制定相关政策时有心加强保护并希望从财税、土地等方面通过有利政策有针对性地解决保护区的管理质量问题，却因为对“自然保护区”的望文生义和对中国保护区建设和管理的理想化，难免好心办坏事。不妨让我们从目前划分政策的合理性和可行性两个角度，来了解一下在这个过程中为什么好心有可能办坏事。

　　合理性角度：大多数自然保护区不必整体禁止开发

　　目前的划分策略实质上是将我国复杂且不规范的保护区域分类体系简单化，笼统地将各种类型、级别的保护区域等同为国际通用的IUCN（国际自然与自然资源保护联盟）保护区域分类体系（参见表2）中需要严格保护的区域。然而与国际划分标准不同，我国的保护区域主要是按照资源类型而非管理强度分类的，且其内部还实行分区管理。不同类型的保护区域有着不同的保护对象和管理目标，其中的资源可利用程度和手段不同，发挥的功能不同，在现实中需要的保护强度也不同。因此，哪怕同样是国家级保护区域的管理规定也存在显著区别，不能等同视之。
 

　　单以目前《纲要》中对禁止开发区的确定标准来看，这个标准不仅存在没有全部覆盖性质相同的保护区域体系等漏洞，而且存在交叉分类的问题（忽视世界文化自然遗产体系已经被现有管理体系完全覆盖了的现实，在中国的各类管理体系外又加入了一个世界文化自然遗产体系）。即便是目前已经建立管理体系的九类文化和自然遗产（自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、湿地公园、城市湿地公园、旅游景区、文物保护单位）也并非功能单一、界限明确、管理规范的保护区域，相当数量的这类保护区域本来就被赋予了保护以外的多种功能。《纲要》中提到的五类区域，只有自然保护区的核心区和缓冲区在设置和管理要求上接近禁止开发区在资源、环境方面的要求，而其他类型保护区域，如森林公园、风景名胜区和地质公园则更注重为人类提供休憩、娱乐的空间，仅仅是其中的核心景区要求的管理强度稍高。而即便是保护要求相对最为严格的自然保护区，也由于自然保护区的管理特点和中国自然保护区的现状而无必要整体禁止开发，理由有三：