主体功能区规划怎么才能成为自然保护区的大救星？

　　首先，由表3可知，我国的自然保护区不能等同于IUCN保护区域体系的严格保护区（即Ⅰa 和Ⅰb两类）。我国目前的自然保护区一般都参照UNESCO人与生物圈保护区的模式划为核心区、缓冲区和实验区等功能区，并进行分区管理。核心区、缓冲区往往采用较严格的管理措施，而实验区则考虑与周边社区的协调发展和资源利用需要，可以允许种植、养殖、旅游和水电、矿业等产业的适度发展以及非保护需要的基础设施建设，何况在实验区一定强度的合理利用对保护效果影响甚微或甚至对保护有益——许多自然保护区内原住民的生产活动已经成为其生态系统维持正常运转的必要因素。先来看看生产活动对珍禽的影响：陕西洋县保护区内的朱鹮总是把巢建在村庄附近，说明朱鹮对当地农民有明显的依赖。这是因为朱鹮的食物主要是人工湿地（稻田）中生活的动物——泥鳅等小鱼、蟹、蛙、螺等，没有这种生产活动，朱鹮很难找到足够的食物。近20年来，朱鹮营巢的海拔逐年降低，其主要活动区正向人口更密的低海拔农村转移，这说明有的保护区有的珍禽是欢迎有人搞生产的；再来看看生产活动对异兽的影响：在云南西双版纳，原住民适当强度的刀耕火种对保护区总体来看是有利的。这是因为刀耕火种并非像现代种植园农业一样，砍光所有树木和清除所有植被再种植农作物，而是以轮耕－间作－休闲的方式交替管理森林植被，这有利于顶级林重新开始由荒地、草地、灌木林到乔木林的演替，不仅提高了植物多样性的丰度，而且保护了保护区的旗舰物种亚洲象——顶级乔木林无法维持象群生存，其食物主要来自这种演替群落。这个例子说明有的保护区有的异兽也是需要有人搞生产的。

　　另外，自然保护区的保护要求也是动态变化的，很多保护区由于鸟、鱼等保护对象迁徙的季节性，在一年中会出现不同的保护需求变化。这些保护区大多是湿地类型自然保护区，也是人口密度最大、土地利用方式最不确定、管理最复杂的地区，建立严格意义的自然保护区很困难。科学的办法是建立季节性自然保护区，保护对象出现的季节按保护区有关法规进行管理，其他季节允许开展适当的生产经营活动。比如对海龟的保护，重要的是在它们产卵的季节，把这片海滩圈起来，不许有人进去，其他时间可以开展旅游。毕竟划定保护区域不是为了故意限制人而是为了有效保护生物多样性、实现人的可持续发展。

　　这些例子都说明，如果把保护优先原则绝对化与片面化,不仅抑制了社区和当地人的发展，也降低了以此为基础的保护绩效。显然，直接将“依法设立的各类自然保护区域”作为划分禁止开发区的标准是不尽合理的，即便管理最为规范、保护要求相对严格的自然保护区亦然。

　　可行性角度：地权不清、面积过大且人数过多使得将自然保护区整体禁止开发不可能付诸实践。

　　从可行性的角度看，将自然保护区整体都作为禁止开发区也是行不通的。

　　首先， 土地权属不清造成目前自然保护区管理名实不符，自然保护区的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上，现实中在法理上无法整体“禁止开发”。我国自然保护区的划建大多是上个世纪80年代后，相当于从周边社区的村民承包地（包括草场、林场）上强制改变土地用途进行划分和建立，因此相当数量的自然保护区存在土地权属问题。如林业系统有80%以上的保护区存在土地权属及相关问题的困扰，自然保护区也因此经常与周边社区产生资源“用”和“保”的冲突。

　　其次，目前过大的自然保护区面积和过多的保护区内及周边社区人口也使得将自然保护区整体“禁止开发”不可能。禁止开发区是需要严格保护的区域，应根据中国的国情国力来确定最适（小）保护面积，而中国的自然保护区面积规模和分布格局不尽合理：目前已经面积规模过大，未来还将继续扩大到国土面积的20%以上，各级财政无力支持这种规模和级别的保护，国家级保护区的经费缺乏和管理不善已成常态问题。另外，我国的自然保护区内及周边社区居住着数以千万计的原住民，人口密度已经超过加拿大、澳大利亚等国家，且自然保护区的分布与贫困地区高度相关，对资源简单利用的压力相对较大。如果在这样的区域内禁止相关的开发活动，将对居民传统的生产生活方式和脱贫形成较大的影响，很难避免违法开发现象。而如果按照主体功能区划的有关配套政策思路——将其多数移民，其成本是惊人的，效果却可能是恼人甚至伤人的。

　　通过合理性和可行性分析可以看出，我国符合禁止开发区要求的自然保护区其实数量不多、面积不大。如果按目前的标准把自然保护区都作为禁止开发区，在实际操作中很可能再现我国自然保护区管理中“名实不符”的情况，又会导致相关管理规定常常形同虚设的情况。对区域经济领域的官员和学者，在他们将自然保护区都定为禁止开发区后，不妨想一想中国在划定自然保护区时是否考虑了禁止开发的可能；在规定自然保护区都必须禁止开发之前，不妨考虑一下自然保护区内及周边社区里数千万人的出路在哪里？

　　大救星该怎么当？

　　必须看到，区域经济领域的官员和学者只是因为不了解中国自然保护区的现状而出现了好心办不成好事的主观臆断，这也与长期以来我国在自然保护区建设和管理中的不当发展思路有关。尽管我国确定保护区规模的一般思路在《自然保护区条例》中已经明确：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要”。但由于我国保护区建设的滞后以及实行“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”的方针，这一思路并未能落实。为了追求自然保护区发展在数量和面积上的“政绩”，很多地方将许多既无必要又因为土地权属问题而无可能严格保护的区域都划为自然保护区。

　　不过，毕竟主体功能区划是对自然保护区可能带来空前利好的上位政策，目前的问题只是这么好的政策的相关规定有不当和漏洞而已。那么，善于将中央政策“接地”的地方是怎么操作的呢？面对实施禁止开发区划分标准的种种问题，一些地方开始“因地制宜”地进行调整，其显然与国家标准不同的划分方案更好地反映了主体功能区划中的合理性与可行性。例如，内蒙古赤峰市克什克腾旗在主体功能区划分中就没有照搬《纲要》、以既有保护区域为依据，而将国家级自然保护区和世界地质公园中对保护工作影响较小，且可以合理开发利用的部分区域划为限制开发区甚至重点开发区。其相关文件中只是将保护区核心区和世界地质公园特级、一级保护区列为禁止开发区，而将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级、一级以外保护区域调整为限制开发区域。还为了促进工业、旅游业等行业发展，将乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区和实验区从禁止开发区调整为重点开发区域。其文件中是这样说明调整功能区的原因的：“由于克什克腾世界地质公园部分园区面积划分过大，下一步要对园区面积进行调整。同时，在世界地质公园、自然保护区带动下，旅游业已成为带动第三产业发展的主导力量，为了把全旗的旅游业做大做强，加快旅游资源的开发，所以将自然保护区缓冲区、实验区和世界地质公园特级以外的区域调整为限制开发区域，进一步完善旅游基础设施，以实现点状开发的目的；乌兰布统自治区级自然保护区缓冲区、实验区和热水塘温泉园区调整为重点开发区域，可以通过合理开发旅游资源促进当地经济发展”。

　　显然，在克什克腾旗禁止开发区划分中就是考虑到了现有保护区域范围设置不尽合理且必须兼顾产业发展的需要。从这个案例中不难发现，在没有理顺目前文化与自然遗产管理体系的情况下，调整禁止开发区的划分标准在实际操作中在所难免，将自然保护区整体作为禁止开发区这个想法不可能在地方行得通。

　　《国家主体功能区规划》（征求意见稿）自2009年3月开始在各部委和各省区征求意见，在久拖两年之后终获原则性通过，但其中仍未对禁止开发区的问题纠偏。对于这个自然保护区发展中的上位政策，利用好了显然是空前利好，利用不好则会因为其上位性反而给保护区的发展带来全面的、空前的障碍。而如前所述，如果统一采用既定主体功能区划政策，保护区要么被“统”死，要么就不成体“统”，因此，合理调整目前的政策，使实质上不应划入严格保护区的保护区域（目前挂了保护区牌子的）能根据自身情况充分“享用”这些政策，则主体功能区划就能更好地惠及自然保护区。

　　考虑目前保护区域管理体系存在的问题并借鉴地方实践经验，对于禁止开发区的划分，可以这样来操作：首先，在禁止开发区确定标准中去掉自然保护区以外的保护区域并解决“一地多牌”问题。修改禁止开发区的确定标准，将自然保护区以外的保护区域与禁止开发区的划定标准脱钩。建议相关法规明确风景名胜区等其他文化与自然遗产保护区域的主要功能，明确其和自然保护区不应当交叉设置。对于已经“一地多牌”的保护区域应当根据区域现状和设置标准重新评估，明确归类，以避免这一问题造成的区域主体功能定位混乱；其次，控制自然保护区规模并优化自然保护区结构，在此基础上再把自然保护区分区与禁止开发区标准衔接，如保护区的核心区和部分缓冲区划为禁止开发区，部分实验区划为限制开发区，部分实验区不再作为保护区。在这样划分的基础上，如果前述关于禁止开发区的配套政策能够落实，保护区中的珍禽异兽才算得上真正找到了大救星。（作者系国务院发展研究中心社会发展部研究员）