怎样解决流域跨界环境纠纷

    编者按
　　我国流域跨界环境纠纷问题多年来一直很严重，不但引发上下游、流域两岸矛盾，而且影响经济发展和社会稳定，成为亟待解决的现实问题。近年来，环境保护部华东环境保护督查中心协调处置了多起跨界环境纠纷事件，在跨界环境纠纷处理方面积累了一些经验，发现了一些问题，并提出了相关建议，希望相关领域有所借鉴。

　　在环境保护部的正确领导下，在地方政府及环保等部门的支持配合下，华东环境保护督查中心(以下简称华东督查中心)近年来成功协调处置了多起流域跨界生态破坏、环境污染纠纷事件。协调工作有利地促进了纠纷案件问题的解决，促进了地方政府对环境法律法规和标准的执行。但是，在协调处置跨界环境纠纷事件过程中，仍存在一些制约纠纷问题解决的因素，影响解决纠纷问题常效机制的建立，并直接影响跨界流域行政单元区域内和区域间的协调发展。

　　协调处置流域跨界环境纠纷要把握关键环节
　　阅读提示
　　一是搞清事实。通过多种方式了解和掌握流域跨界生态破坏、环境污染问题现状、原因、危害程度等基本信息；二是分清责任。分清引发流域跨界环境纠纷事件相关政府未能有效履行的环境保护责任。三是依法协调。组织召开相关政府及部门参加的协调会，正式提出协调的有关要求。

　　流域跨界环境纠纷事件问题成因复杂，形式繁多，涉及面广，上下游存在利益冲突。引发流域跨界环境纠纷事件的直接原因有:一是突发环境事件；二是长期排污蓄积导致总量超标；三是枯水期等水资源量大幅减少导致水环境恶化；四是上下游跨界断面水质目标不一致形成的纠纷。更深层次的原因有:流域产业结构、布局不符合流域主体功能区定位要求；流域各行政单元污染自己、污染别人、又被别人污染情况突出，环境质量达不到功能区标准。协调处置跨界环境纠纷事件时要明确，政府整改的最终目标是实现跨界流域行政单元内、单元间产业结构与布局符合主体功能区定位，排污总量满足水环境质量达标要求。

　　近年来，华东督查中心协调处置的代表性环境纠纷案件有苏浙皖太极洞风景名胜区环境污染与生态破环事件，苏鲁郯城、新沂污染事件，浙沪平湖、金山黄姑塘水污染事件，苏浙吴江、嘉善太浦河饮用水水源事件等。在协调处置跨界环境纠纷事件中，如何通过协调促进跨界地方政府建立预防跨界环境纠纷发生的常效机制至关重要。

　　在具体协调工作中，我们始终注意把握以下3个关键环节:

　　一是搞清事实。通过听取汇报、现场调查等多种方式了解和掌握流域跨界生态破坏、环境污染问题现状、原因、危害程度等基本信息。

　　二是分清责任。分清引发流域跨界环境纠纷事件相关政府未能有效履行的环境保护责任。

　　三是依法协调。在搞清事实、分清责任的基础上，组织召开相关政府及部门参加的解决流域跨界问题的协调会，指明跨界环境纠纷问题及相关政府未能有效履行的责任，正式提出协调的有关要求。协调要求通常从提高认识、明确目标、整改问题、建立机制等方面提出。相关行政单元政府依据协调要求，应依法履行的责任、完成整改的目标、时限、机制建立等进行表态。

　　制约流域跨界环境纠纷处置的主要问题
　　阅读提示
　　一是水环境功能区域及评价问题；二是流域主体功能区定位问题；三是水资源跨行政单元分配问题；四是部门协调面临的主要问题。

　　笔者在协调处置流域跨界环境纠纷过程中，发现存在以下问题:水环境功能区划分及评价问题一是划分主体不一致。目前，省级人民政府均有权批复省辖区水环境功能区，跨界流域水环境功能区可由相邻省级政府分别划分、批复。

　　二是划分标准分类不统一。跨界省级人民政府批复的水环境功能区中，上游政府批复的出境断面、下游政府批复的入境断面水质标准分类不统一。划分标准分类不统一导致上下游政府的责任和义务不明晰，跨省界流域环境纠纷协调失去了必要的前提和基础。如浙江(杭州市)、安徽(黄山市)两省同属新安江流域，上游安徽省政府批复的出境断面水质为Ⅲ类，而下游的浙江省政府批复的入境断面为Ⅱ类。安徽、浙江两省流域跨界水环境标准分类问题、流域发展与保护问题曾被列为全国人大重点督办的议案。华东督查中心曾协调处理福建省龙岩市与广东省梅州市象洞河的跨界水污染纠纷事件，在交界地区，下游的广东省政府划定的入境断面水环境功能标准为Ⅱ类水体，而上游的福建省政府划定的出境断面水环境功能标准为Ⅲ类水体。

　　三是划分水域功能相分离。跨界省级人民政府批复的水环境功能区中，由于划定标准分类不统一，直接导致水域环境功能和保护目标相分离，跨界区域水域功能与达标功能类别标准不对应。

　　四是评价指标有局限。国家重点流域考核跨界断面水质指标仅有高锰酸盐指数(或COD)、氨氮两项，而国家地表水环境质量标准(GB3838－2002)评价指标有24项(如涉及集中式生活饮用水地表水源地，则评价指标为109项)。仅两项评价指标不足以反映跨界流域断面水环境质量全面达标情况，难以全面明确上下游行政单元污染控制的责任与义务，更难以评价和保障相邻下游行政单元的饮用水水源地水质达标。

　　流域主体功能区定位问题一是流域主体功能区尚未全面划定。2007年国务院下发关于编制全国主体功能区规划的意见(国发［2007］21号)，明确国家主体功能区规划在2007年12月报国务院审议；明确省级主体功能区规划在2008年11月报省级人民政府审议。目前全国主体功能区规划于2010年6月12日由国务院常务会议审议通过，省级主体功能区规划大多还在编制之中。由于水域污染大多源于陆域，流域所在行政单元主体功能区确定对流域尤其是对跨界流域生态安全至关重要。主体功能区确定有助于从产业结构、布局本源上解决跨界环境污染和生态破坏问题。

　　二是流域跨界区域现状主体功能区定位不一致。如常见上游行政单元跨界区域现状功能区定位为重点开发区，建立经济发展园区；而下游行政单元相邻水域现状功能区却常定位为集中式生活饮用水地表水源地等限制开发或禁止开发区。