许柏年：运用市场机制 构建碳交易市场体系

各位领导、同志们：

      为切实推进我国低碳经济有序、健康、高效地发展，努力实现中国政府对国际社会的公开承诺，我们提出以下三点建议：
第一、关于制定《2011—2020年中国低碳经济发展规划》。这个规划除了重申我国政府已宣布的控制温室气体排放的行动目标、要同”十二五”、“十三五”国民经济和社会发展总体规划衔接之外，尚需包括如下内容：

      一是责成有关部门在运用科学方法和科学手段的基础上限时摸清我国温室气体排放的家底，列出各种碳源和碳排放清单，并允许以此为依据对规划进行修订。

      二是明确规划期内降低单位国内生产总值碳强度的具体举措，特别是要明确我国的能源发展战略。规划期内可再生能源和核能固然要有较快发展，但煤炭、石油、天然气仍然占很大比重，要高度重视对传统化石能源的清洁、高效利用。

      三是估算规划期内发展低碳经济的投入和产出，并设计资金筹集渠道。目前各种估算差异极大，不利于统一思想认识。有关宏观层面上资金筹集的规模、用途以及使用条件等信息需要公开、透明，以保证有限资金用于最有效的地方。

      四是保障和改善民生。这是发展低碳经济的最终目的。规划要从增加就业岗位、发展第三产业、扩大民营经济发展空间、提高稀缺资源估价等方面，勾画出发展低碳经济对于改善民生、增加消费的巨大推动作用。

      五是加强法制建设。我国有关低碳经济的立法体系不尽完善，已出台的相关法律缺乏可操作性，再加上没有强有力的执法部门，因而“立法虽多，但管用的不多”。要把《应对气候变化法》或《低碳经济法》列入规划，同时还要列入主要的能源单行立法。要明确执法、检查机构并赋予他们相应的权力，规范政府、企业、消费者和媒体的职责。

第二，关于构建中国的碳交易市场体系。运用市场机制、推行碳排放交易，是实现低成本节能减排、提高企业治理污染积极性、合理配置资源的有效途径。

      一是总量限制与交易机制应是中国碳交易市场体系的基本特征。中央主管部门要在一定时期内设定一个碳排放总量，在总量控制下，由该体系的参与者进行碳排放交易。首先，这个总量控制指标不是我国政府对国际社会的减排承诺，而只是为构建国内碳交易市场体系所设定的操作性指标，它丝毫不会动摇“共同但有区别”的原则。其次，之所以选定总量限制与交易机制，是因为实践证明该机制简便易行，效果良好，而且最能体现控制温室气体排放的直接目的。再次，选择总量限制与交易机制也是为了便于同国际碳交易市场接轨。目前，我国的部分学者和机构提出了多种碳交易方案：有的提出，以国内生产总值碳强度（分子为碳排放量，分母为国内生产总值）的相对量指标为控制总量。我们认为，该指标受多个部门监管，尤其是国内生产总值指标在企业内易受价格、汇率、计入时间等方面影响，不好估算，因而实际操作中有较大的难度。有的提出，以节能量交易替代碳排放交易。我们认为，节能量与碳排放量虽有一定联系，但也有显著差别，不具有确定的折算关系，因而不可替代。至于“自愿减排“、”碳中和”，我们认为可以提倡，但在中国目前条件下很难成为主导性市场，只能形成辅助性市场。

      二是中央和省区市政府分级管理应是中国碳交易市场体系的基本治理模式。在碳交易市场体系中，需要政府管理的领域主要是：规则的制定、总量的控制、排放权的分配、排放量的检测和核证等。首先，由中央政府主管部门在一定时期内设定一个碳排放总量，其依据一是我国政府的公开承诺，即到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降40% - 45%。二是我国经济社会发展的总体规划和低碳经济发展规划。在考虑地区发展水平、历史排放、预测排放和行业排放标准等因素的基础上，经过充分酝酿协商，把总量指标分解、落实到各省区市。再由各省区市政府主管部门根据当地各行业单位产品的平均碳排放量、科技创新潜力、以及产业结构调整的需要等具体状况，在公开征求意见之后，给相关企业确定排放配额。企业排放量的检测和核证，由各地具有相应资质的环保机构负责，但需接受环保部门监管。核证之后的登记、发放许可证等工作由各地省级政府汇总后报中央主管部门办理。中央和省区市政府发放配额时可在总量限制内预留部分指标，以备新建企业使用，但新建企业的排放额度必须按先进技术的标准发放。获得碳排放配额的企业如其实际排放量小于分配到的排放许可量，即可以将剩余的排放配额用于交易或储存；反之，超额排放的企业必须到市场上购买排放配额，否则将会受到重罚。交易平台可多个并存，但必须有一个国家级交易管理平台，承担排放权划转、交易备案、提供充分的供求信息、汇总年度总量指标完成情况等任务。