时评：《生态补偿条例》应充分体现补偿含义

    目前，各方面对生态补偿予以高度关注，但是，各部门和各地方的观点不尽一致。

　　《生态补偿条例》已被列入国务院2010年立法计划，笔者认为，我们有必要对此条例的起草进行全方位的探讨。

　　名称选择:

　　建议更名为《生态环境补偿条例》

　　是《生态补偿条例》还是《生态环境补偿条例》？

　　立法的名称是叫《生态补偿条例》还是《生态环境补偿条例》现在存在争议。广义的《生态补偿条例》包括环境污染方面的补偿规定，而狭义的《生态补偿条例》则不包括环境污染损害补偿。

　　2005年国务院颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)，其中的第二十三条规定:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”这一规定被广泛认为生态补偿应当包括环境污染的生态补偿和生态破坏所造成损失的生态补偿，这是广义的生态补偿。

　　目前，对立法名称有广义和狭义之分。根据各地方的试点可知，地方的生态补偿广义的一般为生态环境补偿，既包括生态补偿，也包括环境污染区域的损害补偿。狭义的生态补偿只是针对生态系统破坏的补偿。

　　鉴于中国目前既没有专门的广义的生态补偿立法也没有专门狭义的生态补偿立法，因此可以将此立法的名称改为《生态环境补偿条例》，将生态破坏的补偿和环境污染的补偿一并纳入进去予以考虑。若不能改名称，则可以考虑在适用办法的条款中规定生态补偿包括生态系统的破坏补偿和环境污染的损害补偿。

　　是《生态补偿条例》还是《生态赔偿条例》？

　　《生态补偿条例》是一个区域对另一个区域的补偿，不是一个具体企业对另一个企业和少数受害者的赔偿，而是区域之间一种财政方面的民事给付。它反映的是对区域发展权或者是区域发展机会成本的补偿，与传统的环境民事赔偿机制有很大区别。

　　生态补偿有两种情形:一是污染区域对受害区域的补偿，如《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》规定，在区域断面如果污染物超标，上游区域应当按一定的标准给下游区域进行补偿；二是上游改善生态使得下游获益，上游改善生态则牺牲了自己一些发展工业等相关产业的机会，而下游则因此获得了一定的发展机会，因此下游理应给予上游一定的补偿。此补偿和等价的赔偿相比往往具有象征性和非等价性的特点。基于上述分析，与生态赔偿相比，生态补偿的概念更为科学。

　　立法定位:

　　区域补偿是重点

　　《生态补偿条例》规定，生态补偿机制应当和现行环境法律、法规在有关生态破坏法律责任和环境污染法律责任方面既要相互联系又要相互区别。

　　相互联系是指《生态补偿条例》作为国务院出台的行政法规，应当在《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《草原法》、《矿产资源法》等国家法律的框架内展开，《生态补偿条例》应当涉及到这些法律不能解决的一些法律责任问题。

　　但是，一个区域对另外一个区域的污染、一个流域上游对下游的生态危害、一个流域上游水质的改善使下游受益等问题应如何进行补偿，先前的法律没有专门的规定，《生态补偿条例》应当将此作为立法的重点。

　　区域之间的环境损害虽然是由个体污染造成的，但是污染源具有分布广泛的特点，而且污染迁徙具有路途远、污染规律难以具体把握的特点，使下游区域追究上游区域具体企业的法律责任产生一定的难度。但是，这种污染往往是由上游政府及其有关部门监管不利造成的，因此，上游政府应当承担一定的民事责任，并且这种责任与污染防治法的具体赔偿责任有所不同，可以称之为区域补偿。

　　区域补偿的资金应来源于上游区域对企业征收的污染税费，既体现了单个企业的环境污染控制行政责任和民事责任，也体现了区域之间的民事责任和政治责任。上游的生态保护使下游受益(如植树造林)，具体来讲是指上游区域内众多的企业、个人和组织做出牺牲而带来的生态保护效果，从而使下游的整个区域享受了这种益处，对此下游区域可以根据环境税费的原理采取一定的措施，按照“谁受益谁补偿”的原则征收一定的税费对上游区域给予一定的补偿。上游区域得到补偿之后，把补偿资金按照一定的规则补偿给做出贡献的单位、个人和组织。只有这样生态补偿法规才能够体现与现有生态法、污染控制法、资源法既相互联系又相互区别的原则，才能真正体现其立法的必要性。