中国式节能减排：地方利益与中央意志有矛盾

    对于节能减排，中国给予了足够的重视，也出台了很多政策，但施行效果并 不很理想。在“十二五”开局之初，有必要做一些思考，是哪些因素阻碍了中国 在节能减排方面取得更大成效

　　目前，在世界范围内还很少有国家像中国一样制定如此多支持低碳发展的政策。虽然这些政策取得了很大成功，但还是存 在很多障碍减弱了政策有效性。这些障碍包括地方利益与中央意志矛盾，部门利益与管理行政分割，市场激励手段不足，全民 节能减排意识薄弱等。

　　地方利益与中央意志有矛盾

　　中国现有促进低碳发展的政策包括三个层面，即国家战略、部门政策和地方实践。战略和政策主要是由中央政府部门负责 制定，地方政府负责实施和落实。而在中国现行的分权制度，特别是财政分权制度下，地方政府被要求对其地方经济发展负更 大的责任。所以，在低碳政策实施方面，一个很大的挑战在于很多地方政府为了促进经济的快速发展，消极执行或不执行中央 的政策，甚至很多措施与投资方向与中央的指导原则相违背。

　　“十一五”以来，中央政府“节能优先”和“科学发展”的导向已经十分明确，但是大多数地方和企业并没有给予足够的重视， 有的甚至认为减排会阻碍其经济发展。目前，对地方政府官政绩的评估主要还是以当地的经济发展作为考核指标，而不是低碳 政策的执行效力。为了刺激经济增长、维持地方的高财政收入，很多在高能耗行业，特别是火电厂、钢铁、水泥等高收益行业 的低碳政策的执行受到了阻碍。甚至出现了一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象。因此，中央政府在制定政策时应该 考虑到如何激励地方政府执行。

　　以煤矿为例。尽管中央政府在很多场合都明确强调要加强资源管理，关闭小煤矿。但实际执行效果并不理想。据统计，中 国目前共有 28000 个煤矿，其中只有 2000 个是国有的，其生产量占中国煤炭生产总量的 65%，其余 26000 个煤矿则为乡镇或个 人所有。据调查，国有煤矿的矿井回采率平均为 45%，而乡镇和个体煤矿的回采率仅为 15% ~ 20%。

　　小煤矿的低效率和安全隐患是客观存在的，但地方政府也有自己的难处。例如，在湖南产煤大市娄底，有 1400 多家小煤窑， 一旦关闭，至少 40% 的乡镇连工资都无法发放。

　　因此，中央政府在制定政策需要综合考虑，在多方面拿捏好平衡，至少要解决当地的生计问题，否则，再好的政策，也很 难执行下去。

　　部门利益冲突 检测监督不到位

　　由于部门利益冲突，导致不同政府部门出台相互矛盾的政策，这在中国不是鲜见的现象。
 

　　目前，中国能源领域有四部单行法，即《煤炭法》(1996)、《电力法》(1995)、《节约能源法》(1997，2007 年修订) 和《可再生能源法》(2005)。这四部法出台于不同的时代背景，由不同的部门制定，彼此割裂，甚至有些条款对立。其中， 《节约能源法》和《可再生能源法》立法初衷较一致，而《电力法》和《煤炭法》可能由于制定时间较早，并不含有节能 减排的相关内容，其中许多条款保护企业利益色彩浓重，甚至与促进能源安全生产、能源市场化改革以及可再生能源发展 等内容形成冲突。我们承认因为制定时间的因素，这两部法会存在一些局限性，但有关部门应该根据实际的发展情况及时 组织调整修订。