环境管理重心须向质量改善升级

     编者按
　　“十一五”时期，我国环境管理模式是以主要污染物总量减排为中心，自上而下，层层分解与考核减排指标，减排取得积极进展。然而随着环境形势的变化，公众对环境质量越来越关注，传统的环境监测评价结果与公众的主观感受存在差异。

　　本文作者一直在关注和研究环境管理目标问题，他认为，环境管理重心由总量控制向质量改善升级是大势所趋，应建立以提高公众环境满意度为中心的管理模式，本版特刊登其观点，希望相关领域有所借鉴。

　　环境管理目标升级过程

■阅读提示
　　中国环境管理自上世纪70年代初起步以来，呈现出明显的“四级跳”轨迹:第一级是达标排放阶段，第二级是总量控制阶段，第三级是质量改善阶段，第四级是公众满意阶段。

　　中国环境管理自上世纪70年代初起步以来，其目标与重心在不断调整与升级，相应的管理模式也在转型，呈现出明显的“四级跳”轨迹。

　　第一级是达标排放阶段。中国环境管理从无到有，于1973年颁布《工业“三废”排放试行标准》，环境管理目标是工业污染源的达标排放。此时的环境管理制度如环境影响评价、“三同时”、排污收费等，都是以达标排放为基础。可以说，20世纪后30年，中国的环境管理目标主要是达标排放。据环保部门统计，工业废水排放达标率在上世纪80年代末达到近60％，90年代末达到近70％，2004年突破90％。中国工业污染源已经基本实现达标排放，已经成为一定的共识。

　　第二级是总量控制阶段。90年代，中国环境管理的重心逐步由达标排放向总量控制转移。1995年《淮河流域水污染防治暂行条例》颁布，总量控制开始全面系统地在淮河流域试行。进入21世纪，总量控制的核心地位确立，COD与SO2的总量减排10％目标进入“十五”与“十一五”规划，尤其是“十一五”节能减排的提出与全面实施，总量减排已经成为“全民行动”。“十五”规划的总量减排目标并没有完成，“十一五”规划的总量减排目标则提前完成，“十二五”的总量减排指标上升为4个，氨氮与氮氧化物进入总量控制名单，总量控制在快速地推进中。

　　第三级是质量改善阶段。“十二五”规划纲要提出“地级以上城市空气质量达到二级标准以上的比例达到80％”，这是在国家五年规划中首次提出定量的环境质量目标，标志着环境质量改善在中国环境管理中的地位日渐。其实，早在“十五”期间，城市环境质量改善目标如“50％地级以上城市空气质量达到国家二级标准”等就已经被列入“十五”环保专项规划中，但一直停留在部门规划层次。

　　中国环境管理重心由总量控制向质量改善升级，已经是大势所趋。环境保护部副部长张力军在今年“两会”期间提出“十二五”环保规划的四大战略，“一是深化总量减排，二是强化环境质量的改善，三是防范环境风险，四是保障城乡平衡发展。”

　　据环境保护部环境规划院王金南研究员介绍，国家环保“十二五”规划的基本思路必须“以改善环境质量为立足点，以削减总量为抓手，以保障环境安全为根本”，中国将从“十二五”开始，用20年左右的时间完成总量控制向质量改善战略转型。

　　第四级是公众满意阶段。2006年《全国城市环境综合整治定量考核管理工作规定》等通知，首次将“公众对城市环境保护的满意率”纳入“城考”中，权重占3％，标志着公众环境满意的管理模式开始在中国“落地生根”。2007年，“公众环境满意率”调查结果首次被纳入《全国城市环境管理与综合整治年度报告》，424个城市开展公众环境满意率调查，占参加“城考”城市数的70％。年报显示，公众满意率基本能体现各城市环境质量状况及环境保护工作进步程度；2008年，全国“城考”城市中有76.3％的城市开展了公众满意度调查；2009年，开展调查的城市占77.16％。公众环境满意调查在各个城市的应用与普及速度加快。

　　2009年年底，环境保护部在全国范围内首次组织“公众环境状况满意度调查”，调查结果也首次进入2009年《中国环境状况公报》，相比“城考”的公众环境满意率调查与公布，在权威级别与评价技术上迈进一大步。

　　公众满意是贯彻落实科学发展观，践行“以人为本”的客观要求，是建设服务型政府的本质要求，也是“环保惠民”的评价标准。中国的环境管理最终迈向公众满意的环保新道路，既是执政为民理念的推动与行政管理改革的必然归宿，又是日益严峻的环保形势对先进环境管理模式的迫求。