环境立法进展缓慢，规划环评难在何处

    常纪文，教授，现任中国社会科学院法学所社会法室主任、研究员，中国环境科学学会环境法分会副会长，中国环境资源法研究会副秘书长。

　　实施短板在哪里？

　　监督难，追究责任更难

　　近几年，我国开展规划环评尝试的地方不少，实践领域多集中在开发区、经济园区、工业园区等区域规划领域和一些行业发展规划领域。但总的来说，规划环评的实施情况不尽如人意。而已经开展过的规划环评中，略有影响的规划环评的成功范例则少之又少，规划环评的开展仍然没有摆脱一个“难”字。

　　常纪文认为，我国各地开展的规划环评比较粗糙，积累的经验不足，真正按照《环评法》要求进行规划环评的也不多。

　　规划环评实施的难点究竟在哪里？常纪文认为，实施的难点就在于对规划环评的监督难，追究责任更难，同时，规划环评的可操作性也不强。

　　常纪文说，规划本身带有立法性质，而目前环保部门的监督权力小，对规划的发言权不够。在规划环评中，监督的对象是政府和各相关部门，以现有的监督体系，很难对其形成有效的监督。如果责任不到位，开展规划环评就是虚话。同时，规划环评本身也需要具体化，需要在实践中进行系统化和指标化。

　　他指出，规划要进行科学环评的话，往往需要很长时间，这与一些地方政府领导干部追求短期的政绩相违。有些地方领导干部热衷于上“拍脑袋”工程，就更是视规划环评为延误规划的“拦路虎”了。

　　常纪文认为，按照《环评法》规定，规划环评由具有相应资质的环评机构独立承担，由环保部门单独或者和其他部门共同召集专家进行审查后提出意见，但专家审查意见只是作为重要依据，意见最终是否被采纳、规划是否通过审批，取决于法定的规划审批机构。

　　同时，根据法律规定，环保部门对于规划环评行使的是“审查权”而非“审批权”，虽是一字之差，但是两者之间的法律约束力及效力相差很大，审查的法律强制力大为弱化。

　　去年发布的《规划环境影响评价条例》(征求意见稿)(以下简称《条例》(征求意见稿))规定，设区的市级以上人民政府审批的专项规划，由其环境保护主管部门组织审查；省级以上人民政府有关部门审批的专项规划，由环境保护主管部门和专项规划审批机关共同组织审查。但是对土地利用、流域等综合规划的审查主体，《条例》(征求意见稿)并没有做出明确规定。

　　近几年，规划环评召集审查的主体多样化，部分行业主管部门不仅负责规划的审批，还自行组织规划环评的审查，这种管理“封闭运作”容易使规划环评流于形式。常纪文认为，这种自我审查是不科学的。

　　常纪文认为，环保部门必须进行角色转换，从项目监督管理转变为项目监督管理与区域监督管理相结合，这样才能适应新的形势。他认为，对于专项规划，应该由规划编制单位上一级环保部门审批；对于综合规划，应该统一由国务院委托环境保护部负责审批。