刘明慧：推进节能减排的财税政策体系探讨

　　我国2006年已正式在财政预算支出中开列了环保科目，将环境保护作为财政支出的一大类单列，改变了政府长期以来承担环保责任却无专门环保预算支出科目的局面，但在资金落实方面还没有明确的安排。此外，在现行的预算支出结构中，没有节能支出科目，也没有建立独立的节能发展专项资金，相关节能产业的投入分散在企业技改资金和高新技术发展创新项目资金中，政府对节能的投入只是暂时的，缺乏长期的、经常性的支出预算。能源研发方面的投入更是微乎其微，据不完全统计，国家在能源方面的研发投入占研发总投入的比例仅为6.4%.如此低比例的财政投入，显然难以满足节能、环保和发展循环经济的实际需要，同时也造成企业在发展循环经济方面的负担过重。此外，按照现行体制，由于环境预算在各个部门分别实施，对于严格执行环保支出财政预算，还缺乏明确的立法形式及具体的实施细则，因而还无法保证一定时期内政府环保投资的稳定比例。

　　2.排污收费制度不规范。理论上，排污收费制度是向污染物的排放者根据污染物的排放量征收一定的费用，收费相当于生产者用一定的价格购买污染，可以促使污染企业缩减产量，减少污染，以达到污染控制的目的。制定合理的收费水平，使之等于污染造成的边际成本，在追求利润最大化的厂商作用下，污染控制的边际社会收益将等于污染控制的社会边际成本，从而实现最优效率的控制污染支出水平和最优排放量。我国的排污收费制度已经实行了20多年，这一制度虽然提高了企业对污染问题的关注，为环境治理投资和环境保护机构建设提供了部分资金，但是在1990年代后期以来却面临诸多问题，如超标排污收费、费率偏低、项目不全、覆盖面不够、征收依据不科学、征收效率低、资金利用不合理等另外，排污收费制度是在改革开放之初制定的，缺乏一定的前瞻性和与市场环境的适应性。

　　3.税制体系不健全。新古典经济学家认为，环境问题产生的根源在于外部性。当外部性存在时，从生产者的角度和从整个社会的角度来看，其福利最大化的条件是不同的，私人收益和社会收益存在差异，导致社会福利损失。外部性的存在及其所反映的市场失灵，是需要政府干预的一个必要条件。庇古税就是用于矫正污染等负外部性的一种有效的税收制度，即对产生负外部性（如污染）的活动征收税收，以使外部成本内部化，进而达到福利最大化。

　　我国目前还没有真正意义上的环境税，在税收体系中只有部分税种（如资源税、消费税、车船税等）涉及资源环境保护和管理的性质。尽管这些税种的设置为环境保护和削减污染提供了一定的资金，但难以形成稳定的、专门治理生态环境的税收收入来源。从它们对节能减排的调节作用看，现有的资源税着眼于调节级差收入，税额高低主要取决于资源（如煤炭）的开采条件，与对资源开采地的环境影响（如高硫煤燃烧造成的大气污染）并无直接联系，更没有全面考虑对资源开发地区环境的植被恢复、环境保护成本。另外，资源税计税依据不合理，没有形成统一的课税体系。

　　在消费税方面，税目和税率的设计没有全面考虑消费活动产生的环境外部成本，与环境保护相关的一些消费税税率偏低，课税范围小，如未能将煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源以及给环境带来污染的日常消费品纳入征税范围，不能有效地将环境成本内部化，没有充分发挥其抑制污染、保护环境的作用。从增值税和企业所得税来看，与节能减排相关的税收优惠面较窄，规定不合理，对节能减排的作用十分有限。

　　三、节能减排财税政策体系的构建

　　（一）增加节能减排的财政投入

　　财税政策对节能减排具有激励和约束作用。通过财税政策等措施将环境污染成本内部化，是国际上通行的做法，是推进污染减排的一项根本性措施。为了实现“十一五”期间节能减排设定的约束性指标，必须扭转财政支出不足的局面，把节能减排投入作为公共财政支出的重点，根据绿色GDP核算原则重新科学地核定节能减排的投入占GDP.的比例，通过立法的形式建立政府节能减排的投入增长机制。

　　在财政资金的安排方面，“十一五”时期应根据国家财政状况，整合现有的环境资源投资和其他专项资金，逐步增加节能减排的资金支持力度。建议把各排污单位上缴的排污费作为预算内资金纳入国家所有的环保专项资金体系统一管理使用；根据可再生能源法，研究建立可再生能源发展专项资金，重点支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定、资源勘察和示范工程等；中央政府设立节能减排转移支付专项资金，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度，特别是加快建立中西部地区污水处理管网、污染减排的监管体系和节能减排新机制，同时要支持重点行业和重点领域淘汰落后生产能力，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予一定奖励，引导地方政府和企业加大产业结构调整和升级步伐；加大利用国债资金支持重点节能、节水和资源综合利用项目的力度。

　　（二）建立发展循环经济的技术支撑体系

　　循环经济是推进可持续发展的一种实践模式。其根本特征是资源的综合利用，生产和消费污染排放最小，废弃物资源化、减量化和无害化。发展循环经济需要清洁生产技术、能源综合利用技术、废物回收和再循环技术、资源替代技术、污染治理及预防技术等关键技术的自主开发和创新，这些技术是构筑循环经济的物质基础，技术创新也是落实科学发展观的重要支撑。我国近年来随着人与自然和谐发展的科学发展观的提出，循环经济得到了较快的发展。但由于我国发展循环经济起步较晚，目前正处于示范试点阶段，支持循环经济发展的法律法规和政策措施还很不完善，特别是政府财政还没有建立健全促进循环经济发展的支出体系。

　　党的十七大报告指出，要转变经济发展方式，由主要依靠增加物质资源消耗，向依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。相应地，国内产业结构也需要向资源消耗低、环境污染小、技术含量高的方向调整。这些都要求财政配合国家产业导向政策，支持循环经济的发展，尤其要重视循环经济技术及各种可再生能源的开发。重点加强对资源节约和替代技术、能量梯级利用技术、循环经济发展中延长产业链和相关产业链接技术、零排放技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术，特别是降低再利用成本的技术给予资金支持。组织实施循环经济重大技术示范、推广和应用，从而突破循环经济发展的技术瓶颈，不断提高单位资源消耗产出水平，尽快使资源消耗从高增长向低增长、再向零增长转化，使污染排放量从正增长向零增长、再向负增长转化。

　　为了有效促进企业发展循环经济，应有效地运用财政补贴机制。对于企业由于初期实行循环经济而增加技术投入、改进生产工艺等造成的产品成本高于社会平均成本或造成的暂时性亏损，给予价格性补贴或政策性亏损补贴；对于发展循环经济技术的企业实施财政贴息政策，充分发挥财政贴息资金“四两拨千斤”的功能。通过财政补贴，可以有效地补偿企业发展循环经济的成本费用，提高资源利用率以及企业的生存能力和竞争能力，并且引导和鼓励环境保护和资源循环型企业发展。同时，要减少并停止对对资源和环境有严重负面影响的企业的财政补贴。另外，各级政府应加大节能资金投入，设立节能专项资金，并有效发挥政府采购作用，优先采购列入《节能产品政府采购清单》中的高能效标准的产品。

　　（三）加强农村环境综合治理

　　1.发展现代生态农业，支持农业可持续发展项目。在建设社会主义新农村中统筹农村经济发展与环境治理，深入实施农业科技入户工程，扩大重大生态农业技术推广项目专项补贴规模；立足资源化和循环利用，积极扶持农村清洁能源建设项目，提高废物的综合利用效率和效益。例如，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术，对养殖场建设大中型沼气给予财政补贴或贷款贴息，对家庭小型沼气建设项目实行财政补助；进一步加大对土壤与江河湖海污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节的投入，建立严格的农业环境监测网络和农业清洁生产质量与监测体系。

　　2.增强农村人居环境基础设施财政投入。长期以来，由于城乡二元的财政支出结构，在解决农村聚居环境问题上出现了公共服务主体缺位现象，造成农村人居环境治理基础设施匮乏。为了从根本上改变这种境况，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确将加强农村基础设施建设作为一项重要任务，要求着力加强农民最急需的生活基础设施建设，加强村庄规划和人居环境治理。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中进一步提出“推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌”。解决农村聚居环境问题，首先要有资金保障。鉴于农村聚居点环境治理的技术经济特性，上级政府应该成为农村聚居点环境整治的筹资主体。中央政府应加大转移支付，省级政府也应建立相应的财政保障体系，确保资金来源的稳定。其次，高度重视农村面源污染，以生活污水、垃圾固体废物、化肥农药污染等污染源的综合整治以及公共卫生条件改善为重点，建立农村生产生活污水集中处理、排放系统，推进农村生活垃圾减量化、生态化处理以及农村公厕无害化改造。

　　（四）建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制

　　建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制是党的十七大提出的一项重大战略性任务，也是当前和未来一个时期财税制度创新的重要内容。其根本目的是调节相关利益方在环境利益与经济收益分配之间的关系，进而有效地保护资源环境。目前，应把重点放在两个方面：