刘明慧：推进节能减排的财税政策体系探讨

　　节能减排是当前我国调整产业结构、转变增长方式的重要突破口，其着力点是以提高资源利用效率为目标，优化产业结构，淘汰和关闭浪费资源、污染坏境的工艺、设备和企业，用清洁生产技术改造能耗高，污染重的传统产业。从公共财政理论来看，节能减排是公共财政支持的重要内容。国内外经济社会发展的历程表明，财税政策对环境资源影响极大。通过财政投入结构的合理安排和调整，以及税费政策的完善，能够有效地推进节能减排，加快建设资源节约型、环境友好型社会。

　　一、推进节能减排的现实压力

　　我国虽然从20世纪90年代起将保护生态环境作为基本国策，在生态环境的保护和改善方面取得了一定的成绩。但由于各种因素的影响，我国经济高速增长是以资源消耗和环境退化为代价的，资源依存度不断上升，环境总体恶化趋势并没有得到根本性的扭转。其主要原因，是我国经济社会发展整体上还处在资源耗费型、环境损害型的状态，以至于发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的资源、环境问题，在我国20多年里集中出现，并呈现结构型、复合型、压缩型特点，同时在整个社会经济发展中并没有真正建立起以人为本的可持续发展的体制和运行机制。

　　（一）经济增长方式落后

　　改革开放以来，我国还没有转变高投入、高消耗、高排放、难循环、低效率的增长方式，经济活动总体上是一种“资源→产品→废弃物”的单向流动模式，还没有从整体上建立“资源→产品→再生资源”的循环经济体系。这种经济增长的背后潜伏着对资源和资金的巨大消耗，即创造的财富越多，消耗的资源就越多，产生的废弃物也就越多。

　　“十五”期间，粗放型经济增长方式没有得到根本转变，相当一部分行业仍然以资源消耗型、低技术含量、外延型、粗放型增长方式为主要特征。从产业结构来看，重化工业占有较高的比重，而重化工业中，高能耗、高投入、高污染的行业显然较多。自2002年末开始，高能耗、高物耗的火电、钢铁、建材、有色、造纸等行业出现过热发展的态势，年平均增长率都在15%以上。另外，近几年来，固定资产投资大部分投向产能过剩、高能耗、重污染的行业，这在一定程度上也加速了产业结构不合理的进程。

　　（二）能源资源结构不合理

　　我国能源资源比较丰富，但是，资源结构以煤为主，开发强度不均衡，优化结构的困难较大。2007年能源生产构成中，原煤占76.6%，原油占11.3%，天然气占3.9%，水电、核电、风电占8.2%；2007年能源消费结构中，煤炭占69.4%，石油占20.0%，天然气占3.4%，水电、核电、风电占7.2%.这表明，煤炭资源开发、生产和消费的强度偏高，不利于能源资源的合理永续利用和可持续发展。

　　（三）资源消耗增长速度过快

　　我国第二产业中高耗能的重工业比重明显上升，以依赖资源促进经济增长的高投入增长方式，加速带动了资源的消耗（见表1）。表1显示，近年来能源消费弹性系数（除了2006年、2007年）和电力消费弹性系数都大于1，说明能源消费和电力消费的增长速度高于GDP的增收速度。据《20007年上半年全国单位GDP能耗等指标公报》显示，2007年上半年，全国单位GDP能耗同比降低2.78%，单位GDP电耗同比上升3.64%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低3.87%，与实现“十一五”规划纲要提出的节能目标还有较大的差距。

    （四）环境污染严重

　　主要污染物排放强度大、总量大，远远超过环境承载能力和自净能力。根据我国环保总局、统计局和国家发改委发布的《2007年上半年各省、自治区、直辖市主要污染物排放量指标公报》，全国二氧化硫排放总量为1263.4万吨，比2006年同期下降0.88%，但化学需氧量排放总量691.3万吨，比2006年同期增长0.24%我国已成为世界三大酸雨区之一和温室气体的第二大排放国，每年因大气污染而造成的经济损失量已占到了当年全国GDP的3%-7%另外，水污染严重，目前我国70%工业用水在未经处理的情况下，直接排入河流。环境污染的代价不仅危及到社会成员的生活和健康，还对工农业生产构成很大威胁，如酸雨使农作物大幅度减产、森林植被大面积死亡；腐蚀仪器设备，机器使用寿命大幅度缩短。

　　从城市环境污染状况看，全国90%的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准。城镇污水处理率只有36%，导致地下水源受到进一步的污染。农村环境污染形势也极端严峻。仅就与人居环境相关的基础设施而言，与城市相比，调查涉及的农村聚居点在水污染治理和垃圾处理两方面存在显著差距。全部村庄都存在着排水系统不完善的问题，农民的生活污水排水设施采取的基本上是渗井的方式，大大影响到村民饮水的安全性；96%的村庄没有下水道和村级生活污水处理系统；69%的村庄完全没有集体的生活垃圾堆放点，集体也不负责填埋垃圾（魏欣等，2007）。

　　二、节能减排的财税政策分析

　　（一）环境污染治理与公共财政的关系

　　理论和实践表明，由于环境问题的外部效应和制度失灵、环境资源的不可分割性导致的产权难以界定或界定成本很高，以及出于代际公平的考虑，仅仅依靠市场机制难以自发地实现环境领域资源配置的最优化，因而政府干预环境责无旁贷。从可持续发展观的角度，环境资源保护投入作为一种政策性、战略性、公益性投资，代表社会共同利益和长远利益，是市场经济体制下公共财政的一项重要支出职责，也是实现节能减排的重要保证。

　　节能减排是环境污染治理的核心和有效途径，而环境污染治理是典型的公共服务。从需求层次角度看，它是人类维持自身生存的最基本的生理需求（主要包括食物、水、空气和住房等）。能满足这个层次的公共服务主要是社会救助、廉租房以及环境污染治理等。原则上，在一国财力有限时，政府应该首先满足人类基本需求的公共服务，这样才能最大限度体现出政府公共服务的效率和社会公平。

　　从农村人居环境基础设施的建设和运营来看，有以下两个技术经济特点：其一，人居环境基础设施的建设、运营属于有显著正外部性的公共服务，其产生的社会效益是个人效益与对农村聚居点的正外部性之和。这类公共服务一般其市场需求只体现个人效益，而不能充分体现社会效益，因此市场条件下的供给量通常会低于使社会效益最大化的供给量，在自发的市场上倾向于供给不足，因而需要政府财政加以提供。其二，大多数农村聚居点的污染排放规模与污水处理设施的经济运行规模之间存在着较大的差距，难以通过市场机制提供。

　　从环境污染治理的过程控制看，主要是提供生产中的清洁技术、节能技术以及产品的回收、安全处置与再利用等技术和服务。技术具有非排他性和一定外部性特征，具有准公共产品的性质，投资多、风险大、见效慢，理性的生产者一般不愿为市场提供技术创新，进而导致先进技术投资不足，因而需要政府提供资金支持，通过财政补贴消除企业的责任风险，激励企业发展循环经济技术。

　　（二）节能减排的财税政策缺陷

　　1.财政支持和投入不足。近年来，我国环保投资虽然表现出较强的增长态势，但总体上来说，对环保持续投入的保障体制还没有有效构建起来，环保投入与现实客观需求仍存在着较大差距，不能很好地适应现阶段促进环保的需要，突出表现在环保投入总量不足，环保投资结构不够合理（见表2）。由表2可知，由于财政体制束缚和制度支持不足等诸多原因，使得我国财政用于环境污染治理投资的总量在GDP中所占的比重一直偏低，2007年仅为1.36%，同国际水平相比，仍然相差很大，难以达到控制环境恶化加剧及改善环境质量的要求。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-1.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善（世界银行，1997）。发达国家在20世纪70年代环境保护投资已经占GDP的1%-2%，其中美国为2%，日本为2%-3%，德国为2.1%。

    从环保投资结构的合理性角度看，在三部分环保投资中，城市环境基础设施建设投资占环境污染治理投资总额的比重最高，2006和2007年分别为51.24%和43.32%，表明城市环境基础设施增长带动了整个环保投资的增长；工业污染源治理投资所占比重最低，2006和2007年分别为18.86%和16.31%，而且工业污染源治理投资波动较大。由于城市环境基础设施建设投资中，大部分投资与环境污染治理关系不够密切，造成偏大的城市环境基础设施投资口径高估了环保投资。而工业污染防治投资量和投资比例一路走低，与越来越大的污染治理需求及大量企业没有实现稳定达标排放的现状是背道而驰的。我国正处于重化工业时代，对工业污染治理的投资水平恰恰是制约环保目标能否实现的关键。这种环保投资结构的不合理性充分说明环保投资并没有充分有效地用到环境保护需要支持的领域，在很大程度上抵消了我国环境保护投资的快速增长，造成我国环保投资效果大打折扣。特别是在环境保护目标日益提高的情况下，使得完成环保目标的难度进一步加大。